日前，自然资源部与国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称“38号文”），围绕“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，创新提出了建立健全国土空间规划许可制度、建立规划动态维护机制、健全用地审批管理机制等多项举措。

其中，国土空间规划许可制度作为一项有关项目落地的最新举措，备受关注。那么，什么是国土空间规划许可？其背后又有什么样的治理导向？

强化“一张图”系统统筹，让部门协同“动起来”

过去，土地、矿产、海洋、林草等各项自然资源要素的行政许可制度缺乏统筹协调，审批内容、程序和要件等未能有效融合。这种分散的模式导致空间准入规则交叉重叠、数据互不相通，再加上部门之间难以有效协调，建设项目的选址往往容易陷入多头对接、反复修改的困境。

38号文提出，只要项目纳入国土空间规划重点项目清单并在“一张图”上落图落位，省级自然资源主管部门审核后即可出具符合国土空间规划的许可意见。这意味着项目前期的合规性审查不再是部门各管各的串联式核验，而是从空间分头治理逐步转向基于“一张图”的系统性统筹——在项目前期依托“一张图”进行全局分析与科学选址，多部门协同明确重点项目清单，由自然资源主管部门基于“一张图”统筹审核。如此一来，可以有效化解多头管理带来的矛盾，大幅提升项目选址的科学性与前期审批的运转效率。

重构前期审批流程，让项目开工“快起来”

按照传统审批流程，重大项目在开工前需要历经用地预审与选址、农用地转用以及用地报批等审批环节，周期长、程序繁复，一定程度上制约了项目落地效率。对此，38号文提出允许取得国土空间规划许可意见的单独选址项目“先行用地”。这实质上是对项目前期流程进行了一次深度重构与精简。

基于“一张图”统筹核发的许可意见，大幅压减了互为前提的串联审查环节，为重大项目赋予了合法进场使用土地的条件，有效解决了重大项目开工前审批时间过长的现实难题，有利于保障重大项目早开工早落地。

从实际管理来看，允许先行用地并非免除相关的法定用地手续。地方管理部门在这样的改革背景下，需要抓紧研究制定与“先行用地”政策相衔接的配套管理规则，明确项目建设单位进场后，补充完善用地报批、建设工程规划许可等手续办理的具体时限、责任主体与操作路径，形成全周期的管理规则，既保障项目落地高效率，又确保项目推进程序合法合规。

压实后端全流程监管，让项目进度“管得住”

38号文明确，取得国土空间规划许可意见即可“先行用地”。值得注意的是，审批程序的简化不代表管理标准的降低，实际上也是对各级地方政府和自然资源部门提出了更高的管理要求。如果前期项目谋划不足、底图数据不准、部门协调不够，最终还是难以实现“先行用地”。

  同时，前端审批程序的简化必须以强有力的事中事后监管为后盾，避免建设单位未经报批就擅自改变土地用途或扩大用地范围等问题。

  总的来看，各地一方面要依托“一张图”做好前端的高效审批，另一方面要利用动态监测等手段，健全监管规则和标准，在“一张图”上完善国土空间利用的事中事后监管机制，形成审批闭环。