最高法院案例：规划局向执法局发出的违法建设认定函属于行政协助行为，不属于行政诉讼受案范围

2026.04.24

裁判要旨

规划部门应执法部门的咨询请求作出的违法建设认定意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。执法部门作出的处罚决定，直接对当事人的权利义务产生实际影响。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练某某，1946年10月17日出生，汉族。

委托代理人李某友。

委托代理人蒋某益。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市人民政府。

法定代表人吴某。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市规划局。

法定代表人李某昭。

再审申请人练某某因诉被申请人广西壮族自治区柳州市规划局（以下简称柳州市规划局）、广西壮族自治区柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）规划行政处罚及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2017）桂行终1167号行政判决和（2017）桂行终1168号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对两案进行了合并审查，现已审查终结。

练日火申请再审称：（一）柳州市规划局出具的涉案处罚意见不是为答复征询而出具，不属于内部交换意见，已经对外产生法律效力。（二）涉案处罚意见即使是内部行政行为，但根据最高人民法院发布的第五批指导性案例22号之精神，也属于可诉的行政行为。（三）虽然柳州市规划局没有送达法律文书，且柳州市城中区执法局的行政处罚决定也没有直接援引该处罚意见作为行政处罚依据，但是，柳州市规划局的处罚意见是以申请人为行政相对人，申请人有权提起诉讼。（四）申请人起诉时将柳州市规划局和柳州市政府列为共同被告，但一审法院拆分案件进行处理，二审予以认可，均属于适用法律错误。综上，请求撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1167号行政判决和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初166号行政判决，撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1168号行政裁定和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初166号行政裁定，并撤销柳州市政府柳政复字（2016）10号复议决定。

本院经审查认为，本案的争议焦点是柳州市规划局作出的行政处罚意见书是否对再审申请人练某某的权利义务产生实际影响，该处罚意见是否属于行政复议的受案范围。

根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定，行政复议的审查对象是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。本案中，原审查明，2013年4月10日，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）对练某某涉嫌违法建设进行调查，应城中区执法局的咨询请求，柳州市规划局于2013年6月28日就案涉违法建筑作出行政处罚意见书。2013年7月10日，城中区执法局作出柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《行政处罚决定书》（以下简称162号处罚决定），责令练某某自行拆除违法搭建的建（构）筑物。从原审查明的上述事实可知，案涉162号处罚决定系城中区执法局以其自身名义对练某某的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而被申请人柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，因此，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议受理范围。

关于再审申请人主张内部行政行为也属于可诉的行政行为的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，城中区执法局依法履行了162号处罚决定的送达程序，直接对当事人的权利义务产生实际影响，与再审申请人引用的第五批指导案例中第22号案例的情形并不相同，该指导案例对本案不具指导性。综上，一审判决驳回练某某的诉讼请求，二审判决予以维持正确，本院予以支持。

应当指出的是，一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，一审法院以“柳州市人民政府认为练某某申请行政复议的事项不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的行政复议申请”为由，将本案予以分案处理，并以练日火应向基层法院提起诉讼为由，裁定驳回练某某对柳州市规划局的起诉，该作法实属不妥，一审法院本应将柳州市规划局列为第三人，一并作出判决。但是，本院前述已经指出，柳州市规划局作出的行政处罚意见属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，因此裁定再审本案对再审申请人不具有实际意义，本院不予再审。

综上，练日火的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回练某某的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申5868号行政裁定书。

END