上诉人（原审原告）重庆鼎某化工有限公司，住所地重庆市綦江区三角镇彭香村小石坝合作社。

法定代表人王某生，总经理。

被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。

法定代表人郭小萍，区长。

被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人胡衡华，市长。

委托代理人陈某凡，重庆市司法局工作人员。

委托代理人杨某，重庆市司法局工作人员。

重庆鼎某化工有限公司（简称鼎某公司）诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）履行行政补偿职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审审理查明，鼎某公司系于2000年10月12日依法成立从事制造、销售化工产品及原料、销售建筑材料、普通货运、非居住房地产租赁的企业，住所地为綦江区三角镇彭香村。2011年8月8日，鼎某公司与重庆市綦江区三角镇人民政府（简称三角镇政府）签订了《三角镇政府鼎某公司投资协议》（简称《投资协议》），约定鼎某公司在三角镇政府辖区境内投资兴办环保型乳液生产项目。2012年5月17日，鼎某公司就同一项目与綦江区政府签订《綦江区政府鼎某公司投资合同》（简称《投资合同》）,合同第四条对双方权利义务进行了约定，其中綦江区政府的权利义务为：“1、对鼎某公司在綦江区政府境内注册的新公司，根据国家相关的法律、法规有权进行监督管理；2、綦江区政府所属部门和单位不得以任何名义向鼎某公司乱摊派和收取国家、市、区规定收费项目以外的其他费用。”鼎某公司的权利义务为：“1、鼎某公司须在綦江区政府境内注册新公司,綦江区政府根据国家相关的法律、法规有权进行监督管理。2、鼎某公司投资项目必须在国家法律法规允许的范围内开展项目建设与生产经营活动。3、鼎某公司项目享受綦江委发〔2010〕312号文件等相关投资优惠政策。4、鼎某公司项目用地由三角镇政府协助解决,并做好矛盾纠纷的协调处理工作。5、鼎某公司项目在施工以及建设过程中用水、用电、通讯等相关事宜由三角镇政府协助解决,费用由鼎某公司承担。”各方所持《投资合同》尾部均有“原三角镇政府与乙方所签招商引资协议作废”手写字样。

鼎某公司于2011年9月22日、2012年2月18日、2012年7月13日，先后与三角镇彭香村小石坝合作社签订三份《土地租赁协议》，分别租赁该社51.131亩、2.642亩、9.038亩集体土地用于环保乳液项目建设。2011年10月9日，鼎某公司向三角镇政府提交《关于在三角镇投资兴建环保乳液建设项目的请示》，三角镇政府于同日作出《三角镇人民政府关于同意鼎某公司在我镇投资建厂的批复》（三角府发〔2011〕189号），同意鼎某公司在三角镇投资建设。随后原綦江县发展和改革委员会向鼎某公司颁发《重庆市企业投资项目备案证》，证载：项目名称环保型乳液生产建设，建设工期1年，计划开工时间为2011年11月22日。2011年11月7日，三角镇政府作出《关于环保型乳液生产项目申请预选址的函》（三角府发〔2011〕205号），向原綦江綦江县国土资源和房屋管理局申请办理项目用地预选址手续。2011年11月11日，原綦江县国土资源和房屋管理局作出《关于同意三角镇环保型乳液生产项目预选址的复函》（綦规函〔2011〕213号），告知三角镇政府：“你镇《关于环保型乳液生产项目申请预选址的函》文件收悉，经现场踏勘，该工程位于三角镇规划区外，对三角镇场镇规划无较大影响，拟同意该项目选址。请按照国家基本建设程序，做好可行性论证，征求环保、水务、消防等相关部门意见，待相关工作完成后，再到我局办理正式规划手续。有效期：2011年11月11日至2012年4月30日。”2012年3月6日，原綦江县发展和改革委员会出具《鼎某投资环保型乳液生产项目的情况说明》，书面说明鼎某公司于2011年8月8日与三角镇政府签约的相关情况。2012年10月8日，綦江区水务局作出《关于鼎某厂房工程涉河建设的复函》（綦江水函〔2012〕127号），告知鼎某公司：原则同意项目建设，并告知：“二、由于你司在未办理洪评方案时就已经开展涉河工程的建设，因此，你司要认真落实该工程涉及的淹没补偿与排涝措施等，保证第三人水事合法权益及工程游区域防洪安全，确保人民群众生命财产安全。三、鉴于你司已经根据专家要求对第三人水事合法权益进行补偿及承诺（三角镇政府已认可该补偿方案），并根据专家要求进行了方案整改，原则同意此涉河建设方案。但工程完工后必须对该河段的施工弃渣土进行全面清理，确保上下游衔接、河道行洪畅通。四、工程建设完工后，你司必须书面申请河道主管机关对工程涉河建设的各个方面进行验收，经验收合格后方可投入适用。”2012年11月28日，綦江区水务局作出《关于鼎某化工厂项目水土保持方案的批复》（綦江水〔2012〕147号），批复原则同意鼎某公司报送的《重庆鼎某化工厂项目水土保持方案报告书》的水土保持方案，并告知鼎某公司继续做好水土保持方案的初步设计工作，主体工程竣工验收时，要在提交有关报告和资料后，向该局申请验收水土保持设施。2014年2月22日，綦江区环境保护局作出《重庆市建设项目环境影响评价批准书》（渝〔綦〕环准〔2014〕020号），批准鼎某公司报送的环保型乳液生产建设项目在綦江区三角镇彭香村建设，并对项目在设计、施工和运营提出要求。

鼎某公司于2011年8月在綦江区三角镇彭香村小石坝社动工修建厂房、硬化坝及其他设施，于2012年年底竣工，竣工后一直生产环保型乳液至2018年底。在建设过程中，鼎某公司修建的建筑物及其附属设施均没有办理用地、规划、施工等行政审批许可或申报备案等手续，也无职能部门依法进行竣工验收。2018年6月22日，鼎某公司向綦江区地税局三江税务所出具《租用土地情况说明》，称“从未收到过国土部门的违法占地通知，也从未受到过任何处罚。项目兴建后，我公司于2014年4月开始向綦江区地税局缴纳土地使用税；于2017年5月开始缴纳房产税至今。”同日，三角镇政府和彭香村村民委员会在该情况说明上注明“属实”，并加盖印章。

2019年6月19日和2019年9月27日，鼎某公司分别与案外人重庆玖某建材有限公司（简称玖某公司）和案外人重庆市綦江区展某建材有限公司（简称展某公司）签订《场地租赁合同》，将厂房出租给玖某公司和展某公司用于生产建材，玖某公司和展某公司向鼎某公司支付租金。2019年7月30日，三角镇政府向重庆市綦江区市场监督管理局出具一份《关于重庆市綦江区展某公司（筹备）住所情况的函》，载明“经实地核查，鼎某公司所有的位于重庆市綦江区三角镇彭香村的房屋，该房屋性质属于工业厂房，面积2400平方米，不属于违法建筑或政府土地征用、土地冻结范围的情形，该建筑可用于从事生产经营活动。”鼎某公司将厂房和场地出租给玖某公司和展某公司后，鼎某公司未再开展生产。玖某公司在承租后，自行修建了活动板房办公室和硬化坝及其他设施。展某公司在承租后，自行修建了厂房、活动板房办公室、硬化坝及其他设施。重庆市綦江区规划和自然资源局已对展某公司、玖某公司行政处罚决定中的涉及非法占地及房屋拆除的部分，向重庆市綦江区人民法院申请强制执行，该院裁定准予强制执行。

2021年10月19日，三角镇政府组织鼎某公司、玖某公司、展某公司以及彭香村村民委员会多方进行协商完善用地审批事宜，并形成《会议纪要》，主要内容为：向鼎某公司说明了解决未报即用的整改流程及相关政策法规，并告知鼎某公司在2021年10月22日前到重庆市綦江区规划和自然资源局咨询该地块土地状况、办理农村集体建设用地需缴纳费用和在取得土地合法手续前还需办理的手续问题，达成如下意见：“鼎某公司10月22日前到重庆市綦江区规划和自然资源局咨询该地块土地状况；办理农村集体建设用地需缴纳多少费用；在取得土地合法手续前还需办理什么手续。了解清楚以上内容后，于10月28日前电话告知三角经发办周维银是否办理该地块农村土地建设用地手续。”该纪要签到表上有鼎某公司陈某峰和王某月的签字。

2021年10月27日，三角镇政府再次组织相关职能部门、鼎某公司、玖某公司、展某公司以及彭香村村民委员会进行协商，形成《三角镇协调完善重庆市鼎某化工有限公司用地审批手续专题会议纪要》，载明：“一、鼎某公司经过反复考量不愿意与彭香村集体合作完善办理用地审批手续。二、经几方协商后鼎某公司与展某公司、玖某公司达成以下一致意见：1、鼎某公司将其在彭香村小石坝村民小组投入的建（构）筑物等所有投入按中介评估咨询价格整体转让给展某公司、玖某公司，并由展某公司、玖某公司负责完善后续用地审批手续。……3、彭香村小石坝村民小组与鼎某公司签订的两份《土地租赁协议》终止，并由展某公司、玖某公司与彭香村小石坝村民小组另行签订相关协议，办理用地审批手续，办理用地审批手续产生的费用由展某公司、玖某公司承担。”鼎某公司法定代表人陈颖峰在该纪要上签字。

2021年12月19日，三角镇政府出具关于“重庆鼎某化工有限公司整改情况说明”，载明：“经多次与鼎某公司、租赁鼎某公司厂房的展某公司、玖某公司沟通协调，最终以上三家企业均不愿意办理土地转用手续，因綦江区政府规定的拆除时间已到，建议规划和自然资源局启动法律程序，依法对其进行处置，我镇将积极做好配合工作。”

2022年，玖某公司和展某公司分别以鼎某公司为被告，向重庆市綦江区人民法院提起诉房屋租赁合同纠纷两案，请求判令全部租赁合同无效，并判令鼎某公司退还玖某公司和展某公司租赁保证金、损失，实现债权的费用由鼎某公司承担。鼎某公司对此均提出反诉。2022年11月2日，重庆市綦江区人民法院作出（2022）渝0110民初2814号民事判决，判决：1.展某公司与鼎某公司于2019年9月27日、2019年9月28日、2020年7月1日、2020年12月31日、2021年1月1日、2021年6月1日签署的共五份《场地租赁合同》和一份《补充协议》无效；2.鼎某公司于判决生效后十日内退还展某公司租赁保证金20,000元；3.鼎某公司于判决生效后十日内赔偿展某公司损失2,057,012.11元；4.展某公司于判决生效后十日内支付鼎某公司场地占用损失535,974.48元；5.驳回展某公司其余诉讼请求；6.驳回鼎某公司其余反诉请求。2023年3月29日，重庆市第五中级人民法院作出(2023)渝05民终541号民事判决，驳回上诉，维持原判。2023年6月16日，重庆市綦江区人民法院作出（2022）渝0110民初4819号生效民事判决，判决：1.玖某公司与鼎某公司于2019年6月19日、2019年7月22日、2020年4月6日、2020年7月6日签署的四份《场地租赁合同》及一份《配套租赁合同》无效；2.鼎某公司于判决生效后十日内退还玖某公司租赁保证金20000元；3.鼎某公司于判决生效后十日内赔偿玖某公司损失1003691.33元；4.玖某公司于判决生效后十日内支付鼎某化工有限公司场地占用损失323182.99元；5.驳回玖某公司其余诉讼请求；6.驳回鼎某公司其余反诉请求。

2022年8月14日，鼎某公司向綦江区政府、三角镇政府分别邮寄提交《履行补偿职责申请书》，请求綦江区政府、三角镇政府补偿因不履行招商引资协议而造成损失36130858.14元。綦江区政府、三角镇政府对鼎某公司的申请未予答复。鼎某公司遂以綦江区政府为被告、三角镇政府为第三人诉至重庆市第五中级人民法院，请求：1.确认綦江区政府不履行行政协议违法；2.判令綦江区政府赔偿对其造成的损失36130858.14元。该院于2023年7月5日作出（2022）渝05行初406号行政判决，判决驳回鼎某公司的诉讼请求。鼎某公司不服，上诉至本院。本院于2023年11月15日作出（2023）渝行终295号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2024年7月21日，鼎某公司以綦江区政府、三角镇政府、重庆市綦江区规划和自然资源局为被申请人，提交《行政补偿申请书》，请求：1.被申请人依法补偿鼎某公司信赖利益损失48880662.59元；2.被申请人依法向鼎某公司支付利息（以48880662.59元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率向鼎某公司支付利息，自鼎某公司递交申请之日起，至被申请人支付之日止。）綦江区政府于2024年8月26日作出《綦江区政府关于鼎某公司〈行政补偿申请书〉的回复》（简称《回复》），主要内容为：鼎某公司与綦江区政府签订的《投资合同》未授权、承诺鼎某公司可以违法实施相关建设活动。对鼎某公司违法建设活动的查处主体系重庆市綦江区规划和自然资源局。鼎某公司作为项目投资实施方，其自行负有在施工前向有关职能部门申请取得合法审批手续的义务。故鼎某公司请求綦江区政府补偿因信赖利益造成损失的请求及事实理由不符合信赖利益保护原则规定，对鼎某公司提出补偿信赖利益损失48,880,662.59元并支付利息的补偿请求不予支持。鼎某公司不服该《回复》，向重庆市政府申请行政复议，请求撤销该《回复》，责令綦江区政府重新处理答复。重庆市政府于2024年10月21日收到鼎某公司的复议申请，并于2024年10月23日受理。2024年10月25日，重庆市政府向綦江区政府送达《行政复议答复通知书》，綦江区政府于2024年11月6日作出《行政复议答复书》。2024年12月18日，重庆市政府于2024年12月18日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1923号），认为现有证据未能证明綦江区政府造成鼎某公司所称信赖利益损失，綦江区政府所作《回复》并无不当，决定维持綦江区政府作出的《回复》。鼎某公司仍不服，诉至原审法院，请求撤销綦江区政府作出的《回复》和重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1923号）；判令綦江区政府依法对鼎某公司提出的行政补偿申请作出答复，并给予合理补偿。

另查明，2011年11月14日，原綦江县国土资源和房屋管理局向鼎某公司作出《责令停止违法行为通知书》（綦地产〔责令停止〕〔2011〕0000095号），该通知载明：“你单位未经批准擅自在綦江区三角镇彭香村小石坝组动工修建厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，现依法责令立即停止和纠正违法占地行为，听候处理。”该通知落款（印章）处未加盖公章，三角镇政府在复印件上加盖了印章。鼎某公司在（2022）渝0110民初4819号民事诉讼中对该《责令停止违法行为通知书》三性不予认可，称该份通知未向其送达。2015年9月21日，因鼎某公司所建设厂房未办理用地审批手续，原綦江县国土资源和房屋管理局对其作出《行政处罚决定书》（綦江〔处罚决定〕〔2015〕181号），责令对非法占用集体土地35.3765亩上新建的建筑物和其他设施，限期全部自行拆除，并处罚款707520元。2020年11月9日，三角镇政府向鼎某公司送达了《责令占用耕地整改通知书》，要求鼎某公司在2020年12月31日前完善对在彭香村小石坝修建的厂区涉及违法占用耕地1.5亩的土地转用审批手续，或拆除复耕复绿。2020年12月29日，因鼎某公司未履行整改通知书上所载明事项，三角镇政府制作《关于限期拆除违法建设的通知》，要求鼎某公司在2020年12月30日前对违法建筑自行拆除，逾期未拆除的，三角镇政府将于次日协助鼎某公司对违法建设进行拆除。2020年12月31日，三角镇政府将限期拆除违法建设的通知送达鼎某公司，并组织人员对鼎某公司占用耕地1.5亩厂房进行了拆除。2021年2月25日，三角镇政府向鼎某公司作出《限期拆除通知书》，限该公司于2021年3月31日前对建筑拆除复耕复绿，如逾期未整改到位，三角镇政府将协助该公司完成整改。2021年3月24日，三角镇政府作出《关于撤销〈限制拆除通知书〉的通知》，撤销前述《限期拆除通知书》。2021年4月7日，重庆市綦江区规划和自然资源局作出《行政处罚撤销决定书》（綦江〔撤销处罚〕〔2021〕2号），以送达程序不规范为由，决定撤销了2015年9月21日作出的《行政处罚决定书》（綦江〔处罚决定〕〔2015〕181号）。

2021年10月12日，鼎某公司不服三角镇政府强制拆除行为，向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法。重庆市綦江区人民法院于2022年4月7日作出（2021）渝0110行初372号行政判决，判决确认三角镇政府于2020年12月31日拆除鼎某公司厂房及其附属设施的行政行为违法。鼎某公司不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉，该院作出（2022）渝05行终347号行政判决，驳回上诉，维持原判。2022年3月4日，鼎某公司以三角镇政府为被告，向重庆市綦江区人民法院提起诉讼，该院以（2021）渝0110行赔初45号行政赔偿裁定准许其申请撤回起诉。

2021年12月1日，重庆市綦江区规划和自然资源局对鼎某公司作出《行政处罚决定书》（綦规资执罚〔2021〕第216号），决定没收鼎某公司占用13639.23平方米土地新建的建筑物及其他设施；罚款40917.69元。2021年12月10日，重庆市綦江区规划和自然资源局作出《行政决定撤销通知书》（綦规资执撤〔2021〕第17号），决定撤销《行政处罚决定书》（綦规资执罚〔2021〕第216号）。

2022年2月25日，重庆市綦江区规划和自然资源局作出《行政处罚决定书》（綦规资执罚〔处罚决定〕〔2021〕第244号），决定对鼎某公司占用13639.23平方米土地新建的建筑物及其他设施予以全部没收；罚款40917.69元。2022年7月11日，重庆市綦江区规划和自然资源局作出《行政决定撤销通知书》（綦规资执撤〔2022〕第5号）撤销《行政处罚决定书》（綦规资执罚〔2021〕第244号），并邮寄送达鼎某公司。2023年5月10日，重庆市綦江区规划和自然资源局作出《行政处罚决定书》（綦规资执罚〔2023〕第76号），载明：“经查，2011年8月，你公司未经批准，擅自在綦江区三角镇彭香村小石坝社修建厂房、硬化坝及其他设施。经现场勘测，该项目实际占用土地14217.14平方米。全部不符合綦江区三角镇土地利用总体规划。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修正）》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令你公司对在14217.14平方米土地上新建的建筑物及其他设施予以全部拆除，恢复土地原状；2.对你公司罚款142171.4元……”鼎某公司不服该处罚决定，诉至重庆市江津区人民法院。重庆市江津区人民法院于2023年11月7日作出（2023）渝0116行初176号行政判决，判决驳回鼎某公司的诉讼请求。鼎某公司不服，上诉至重庆市第五中级人民法院。该院于2023年12月28日作出（2023）渝05行终920号行政判决，驳回上诉，维持原判。

原审法院认定上述事实，有营业执照、《投资协议》《三角镇政府关于同意鼎某公司在我镇投资建厂的批复》《重庆市企业投资项目备案证》《三角镇政府关于环保型乳胶生产项目申请预选址的函》《綦江规划局同意三角镇环保型乳液生产项目预选址的复函》《投资合同》《关于鼎某厂房工程涉河建设的复函》（綦江水函〔2012〕127号）《关于鼎某化工厂项目水土保持方案的批复》（綦江水〔2012〕147号）《重庆市建设项目环境影响评价批准书》《租用土地情况说明》《证明》《会议纪要》《三角镇协调完善鼎某公司用地审批手续专题会议纪要》《履行补偿职责申请书》《行政补偿申请书》《回复》《行政复议决定书》、（2021）渝0110行初372号《行政判决书》、（2022）渝05行终347号《行政判决书》、（2022）渝0110民初2814号《民事判决书》、（2022）渝0110民初4819号《民事判决书》、（2023）渝05民终541号《民事判决书》、（2022）渝05行初406号《行政判决书》、（2023）渝行终295号《行政判决书》、（2023）渝0116行初176号《行政判决书》、（2023）渝05行终920号《行政判决书》，以及当事人陈述等证据在卷为据。

原审法院认为，本案为鼎某公司基于信赖利益受损而提起的不履行行政补偿职责及行政复议之诉。针对鼎某公司的补偿申请，綦江区政府已经作出《回复》告知不予支持。本案争议焦点为：綦江区政府是否应对鼎某公司的信赖利益承担行政补偿的约定义务或职责。

首先，綦江区政府是否应履行对鼎某公司予以行政补偿的约定义务。鼎某公司与綦江区政府之间签订的《投资合同》第四条对双方权利和义务进行了约定，其中綦江区政府的权利义务为：“1、对鼎某公司在綦江区政府境内注册的新公司，根据国家相关的法律、法规有权进行监督管理；2、綦江区政府所属部门和单位不得以任何名义向鼎某公司乱摊派和收取国家、市、区规定收费项目以外的其他费用”，《投资合同》中关于案涉项目建设用地问题的约定为“由綦江区三角镇政府协助解决,并做好矛盾纠纷的协调处理工作”。该《投资合同》未约定綦江区政府负有将案涉集体土地征收变更为国有土地的合同义务。同时，负有协助协调义务的三角镇政府批复同意鼎某公司建厂；向相关职能部门发函申请办理项目相关手续；在鼎某公司因未经批准擅自占地建厂被行政处罚时，告知鼎某公司完善土地转用审批手续；并多次开会组织多方协调完善用地审批事宜，已尽到协议约定协助协调义务。故綦江区政府亦不存在拒绝或怠于履行《投资合同》约定义务的行为。鼎某公司已于2022年以綦江区政府不履行行政协议为由，向重庆市第五中级人民法院提起不履行行政协议违法及行政赔偿。生效行政判决已认定鼎某公司提出的主张和赔偿请求无事实基础，判决驳回鼎某公司的诉讼请求。鼎某公司再次于2024年7月21日向綦江区政府提出基于信赖利益损失的行政补偿申请。前述生效行政裁判对相同当事人、相同诉讼标的认定的既判力，对该案行政补偿之诉具有羁束效力。故綦江区政府不具有基于行政协议负有补偿鼎某公司的约定义务。

其次，綦江区政府是否应履行对鼎某公司予以行政补偿的职责。鼎某公司作为自主经营的企业，负有自行向有关职能部门申请就所修建建筑物及其附属设施办理用地、规划、施工等行政审批手续的义务，在三角镇政府多次协调下，鼎某公司不愿意办理土地转用手续。再者，鼎某公司系在尚未与綦江区政府签订协议之时，自行于2011年8月动工修建厂房、硬化坝及其他设施，且并未举示綦江区政府在明知原綦江县国土资源和房屋管理局发出了《责令停止违法行为通知书》情形下与其签约导致其信赖利益受损并扩大的有效证据，故鼎某公司并无基于綦江区政府的行政行为形成合理信赖的事实依据，其主张綦江区政府应当履行补偿信赖利益损失职责，于法无据。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第二项规定，重庆市政府作为綦江区政府的上一级人民政府，具有受理复议申请并作出复议决定的法定职责和职权。重庆市政府在法定期限内作出《行政复议决定书》，维持綦江区政府作出的《回复》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，鼎某公司提出的綦江区政府未履行行政补偿职责的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鼎某公司的诉讼请求。

鼎某公司上诉称，原审判决事实认定存在不清，证据不足的情形，二审法院应当依法予以纠正。鼎某公司与綦江区政府签订投资协议的行为，本身就是对鼎某公司建厂投资行为的认可和确认，因此，鼎某公司对綦江区政府具有信赖利益。原审判决认定“不具有形成合理信赖的事实依据”系事实认定错误，应当予以纠正。綦江区政府明知鼎某公司租地建厂且经营十几年，却一直不办理用地手续，是对鼎某公司租地建厂行为的合法性认可或默认。鼎某公司在企业经营期间未曾有任何单位作出处罚，显然鼎某公司对綦江区政府已经形成信赖利益。案涉地块根本无法办理用地手续，而不是鼎某公司不愿意办理。原审法院以此否定鼎某公司对綦江区政府具有信赖利益，证据明显不足。鼎某公司系招商引资而来，对綦江区政府行政行为产生了信赖利益，綦江区政府提供的土地至今无法办理合法土地手续，其造成鼎某公司损失，应当对鼎某公司进行补偿。请求撤销原审判决；撤销綦江区政府作出的《回复》和《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1923号），判令綦江区政府依法给予鼎某公司合法补偿。

重庆市政府答辩称，重庆市政府系作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1923号）的适格主体。鼎某公司不服綦江区政府作出的《回复》，向重庆市政府申请复议，重庆市政府依法受理，作出行政复议决定并送达鼎某公司，程序合法。虽然鼎某公司与綦江区政府签订投资协议，但并未作出鼎某公司可以在项目实施过程中进行违法建设的承诺，鼎某公司作为项目投资实施方，应当在施工前向有关职能部门取得合法审批手续；且三角镇政府也按照投资协议积极履行用地协助义务。现有证据未能证明綦江区政府造成鼎某公司所称信赖利益损失，重庆市政府复议维持綦江区政府所作《回复》，并无不当。原审判决认定事实清楚、证据充分、法律适用正确。请求驳回鼎某公司的上诉请求。

綦江区政府二审中未向本院提交答辩意见。

一审前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

本院认为，鼎某公司在行政程序中向綦江区政府、三角镇政府邮寄提交《履行补偿职责申请书》，请求綦江区政府、三角镇政府补偿因不履行招商引资协议而造成损失36130858.14元。鼎某公司提起的诉讼类型为请求履行职责之诉。綦江区政府于2024年8月26日作出《回复》并告知鼎某公司，故其并不存在消极不作为行为，原审法院将本案案由表述为“不履行行政补偿职责”不规范，该“不作为之诉”的表述不符合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》。依据前述规定，结合当事人所涉具体事实和诉讼请求等，现将本案案由重新确定为“履行行政补偿职责”。

履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。本案中，鼎某公司请求綦江区政府履行行政补偿职责的依据为其与綦江区政府之间签订的《投资合同》。而该《投资合同》之中并未有约定綦江区政府负有将案涉集体土地征收变更为国有土地的合同义务。约定负有协助协调义务的三角镇政府积极参与多次协调工作。鼎某公司之前曾于2022年以綦江区政府不履行行政协议为由，向重庆市第五中级人民法院提起不履行行政协议违法及行政赔偿诉讼，该生效行政判决已经对鼎某公司提出主张及赔偿请求以无事实基础为由判决予以驳回。该生效裁判已产生法律上实质确定力，对于鼎某公司行政补偿诉请具有羁束效力，其不得再次基于《投资合同》而提起履行职责之诉。

关于鼎某公司二审中提出行政机关未遵循信赖保护原则予以保障其合法权益的理由是否成立。行政法“信赖保护原则”系建立于“合法行为”为前提，而不适用保护“违法行为”。鼎某公司二审中提出其企业经营期间未曾有任何单位作出处罚，故鼎某公司因此对綦江区政府已经形成信赖利益。即使有鼎某公司所称行政机关存在怠于履行职责情况，但仍然不能成为鼓励其可以违反用地规划法律规范予以擅自违法施工建设的正当理由。申言之，行政机关不可能遵循所谓的信赖保护原则而放弃对鼎某公司违法建设行为查处，该项理由与法律强调依法行政原则明显相悖，本院对此不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。鼎某公司提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由重庆鼎某化工有限公司负担。

本判决为终审判决。

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