最高法院案例：当事人主动配合自行停止生产经营活动，是否仍需对其作出责令停产停业处罚

2025.12.11

裁判要旨

行政处罚是行政主体依法对违反行政管理秩序的行为人给予的一种行政制裁，其目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关在对相对人设定和实施行政处罚时，既要合法，同时也要考虑处罚的合理性和必要性。责令停产停业作为行政处罚的一个种类，是行政机关在法律授权的范围内，针对经营者存在严重的违法问题或不安全隐患，责令其停止生产经营活动，通过暂时剥夺其生产、经营权利，以督促经营者彻底消除不安全隐患，或认真完成教育整顿，当经营者在规定期限内纠正了违法行为，就可以恢复生产和经营。如果经营者针对自身实际情况，从确保安全生产出发，主动配合政府自行停止生产经营活动且不打算恢复生产的，行政机关经核实审查后，无需再对经营者作出责令停产停业的行政处罚，而应选择对经营者损害最小的其他行政措施，及时消除不安全隐患，确保安全生产。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（原审原告）广东顺翔化工有限公司。

被上诉人（原审被告）中山市应急管理局。

被上诉人（原审被告）广东省应急管理厅。

上诉人广东顺翔化工有限公司（以下简称顺翔化工公司）因诉被上诉人中山市应急管理局（以下简称中山市应急局）、广东省应急管理厅（以下简称省应急厅）行政处罚及复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3548号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明，原告成立于2000年3月23日，持有《危险化学品经营许可证》（粤中安经字〔2015〕××号），经营方式为带有储存设施经营。2019年1月11日，被告中山市应急局执法人员在原告处进行现场检查，指出原料存储、设备维护、与门口工业大道间距等八个方面存在安全问题，如生产原料及产品为甲B、乙A类别储罐不符合设计规范条件，储罐区、装卸车台部分压力表与仪表表面锈蚀，过期未年检，储罐区所属泵区未设人体静电释放装置、企业门口工业大道与装卸车台、桶装间距离62米，不符合《公路安全保护条例》第十八条规定等，此后被告中山市应急局向原告先后发出《责令限期整改指令书》〔（中二）安监责改〔2019〕1号〕、《整改复查意见书》〔（中危化）应急复查〔2019〕1号〕要求由于原告整改，因原告逾期未按要求整改，被告中山市应急局依法对原告不具备安全生产条件问题进行立案调查，并召开听证会听取原告陈述申辩后，经集体讨论，被告中山市应急局在2019年4月10日作出《行政处罚决定书》〔（中二）应急罚〔2019〕4号，以下简称被诉处罚决定〕，依据《危险化学品经营许可证管理办法》第三十二条的规定，决定给予原告责令停产停业整顿五天的行政处罚。被告省应急厅作出2019年6月17日作出《行政复议决定书》〔（粤）应急行复决字〔2019〕4号，以下简称被诉复议决定〕，维持被告中山市应急局作出的被诉处罚决定。原告不服，诉至原审法院。

另查明，2019年1月开始，中共中山市委、中山市人民政府根据中央、省机构改革要求进行机构改革，将中山市安全生产监督管理局等单位的职责整合组建被告中山市应急局，不再保留中山市安全生产监督管理局。

原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第六十二条规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定……”本案中，原告是位于中山市范围内的危险化学品经营企业，被告中山市应急局作为中山市安全生产监督管理部门，依法有权对原告安全生产经营实施综合监督管理，对检查中发现的安全生产违法行为有权当场予以纠正或者要求限期改正，对依法应当给予行政处罚的行为有权依法作出行政处罚决定。

《危险化学品经营许可证管理办法》第六条第一款规定：“从事危险化学品经营的单位（以下统称申请人）应当依法登记注册为企业，并具备下列基本条件：（一）经营和储存场所、设施、建筑物符合《建筑设计防火规范》（GB50016）、《石油化工企业设计防火规范》（GB50160）、《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156）、《石油库设计规范》（GB50074）等相关国家标准、行业标准的规定……（五）法律、法规和国家标准或者行业标准规定的其他安全生产条件。”第三十二条规定：“已经取得经营许可证的企业不再具备法律、法规和本办法规定的安全生产条件的，责令改正；逾期不改正的，责令停产停业整顿；经停产停业整顿仍不具备法律、法规、规章、国家标准和行业标准规定的安全生产条件的，吊销其经营许可证。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”本案中，被告中山市应急局经过调查发现原告存在违反《石油库设计规范》等八项安全生产问题，经责令限期整改后，仍有七项安全生产问题未改正；被告中山市应急局查明事实后，经集体讨论，制作行政处罚事先告知及听证文书，依原告申请召开听证会，充分保障了原告行使陈述申辩、听证的权利；由于举行听证会无法在30日内作出行政处罚决定，依法将办理期限延长至90日；听证后，依法作出《行政处罚决定书》，给予原告责令停产停业整顿五天的行政处罚。因此，被告中山市应急局所作被诉处罚认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告认为被告未考虑其生产经营实际情况、未给予充分的整改时间即作出行政处罚，属于适用法律错误、明显不当的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。

《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被告省应急厅作为被告中山市应急局的上一级主管部门，依法有权受理原告对被告中山市应急局行政处罚的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”被告省应急厅作为复议机关，收到原告行政复议申请后，查明相关事实并在法定期限内作出《行政复议决定书》，符合上述有关规定，其复议程序合法，原告要求撤销该复议决定的主张不成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告顺翔化工公司的诉讼请求。

上诉人顺翔化工公司不服原审判决，上诉称：一、上诉人因受广中江高速公路的建设影响，正处于整体结业征收协商阶段，不存在复产可能。因广中江高速公路建设仅离上诉人40余米，不符合公路条例的最小安全距离，为消除重大安全生产隐患，上诉人在2017年10月起已逐步停产停业，大部分员工处于休假或待岗状态，对于未完成中山市应急局指出的安全隐患整改的主要原因是上诉人已对储存的危险化工品进行清理，消除了可能存在的安全隐患，且在没有复产可能情况下，进行整改没有实质意义。二、被诉处罚决定仅给予上诉人停产停业五天的时间进行整顿，有违常理，且广中江高速公路项目施工问题不解决就无法消除安全距离的情况，上诉人不存在复产的可能性，中山市应急局作出被诉处罚决定明显不当，省应急厅行政复议维持予以错误。三、被诉行政处罚不具有正当性。上诉人持有的《危险化学品安全生产许可证》《危险化学品经营许可证》等证照具有极高的经济附加值，属于企业重要的无形资产，上诉人经营许可证在2018年10月到期，对于上诉人提出的延期申请，中山市应急局未作出任何处理，在上诉人并不知晓经营许可证已获得延期许可，现中山市应急局以上诉人对安全隐患整改不力为由责令停产停业的被诉处罚决定，并进而以此为由作出吊销经营许可证，客观上形成《危险化学品经营许可证》系因企业自身原因被吊销，将直接影响此后政府在征收阶段中对企业生产经营情况的评定，使得上诉人无法获得应补偿的巨额利益。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被诉处罚决定及复议决定，诉讼费由两被上诉人中山市应急局、省应急厅共同承担。

被上诉人中山市应急局二审答辩称：一、上诉人是否知晓其危险化学品经营许可证的延期许可，与涉案行政处罚的作出无关，该局未在规定期限内对上诉人的危险化学品经营许可证作出不予延期的决定，则视为准予延期，现行法律法规下该局也无告知其已延期的额外义务，该延期不以告知为生效要件，故上诉人不存在许可证处于待延期状态而不能经营的情况。二、该局对上诉人场所进行检查，发现其安全生产存在隐患，提出八项整改要求，均属于内部整改事项，与广中江高速公路建设没有因果关系。上诉人未按要求完成整改构成严重安全生产隐患，依法给予其责令停产停业整顿五天的行政处罚，事实清楚，证据确凿，原审判决予以支持正确。请求二审维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人省应急厅二审答辩称：一、中山市应急局对上诉人作出停产停业五天的行政处罚与该局作出维持的复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法；二、自检查发现存在八项不符合安全生产条例问题至被诉处罚决定的作出历时三个月整，上诉人仍有七项未完成整改，说明其主观上无整改意愿、客观上无有效整改行为；三、现行法律法规并未就停产停业整顿时间作出明确要求或限制，该时间属于自由裁量权，被诉处罚决定责令停产停业整顿5天系充分考虑上诉人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，兼顾合法性与合理性；四、《公路安全保护条例》第十八条的规定为禁止性规定，未就新建的与已建的作出区分，无论新建与已建均应受该法约束，涉案处罚决定适用法律正确。综上，请求二审依法驳回上诉，维持原判。

二审审理查明，上诉人地处中山市南头镇民安工业区，成立于2000年3月23日，是集工、贸一体的化工生产、仓储企业，依法取得《危险化学品经营许可证》《港口经营许可证》等证照，厂区面积20403.65平方米，内建有一座1000吨级化工液体专用码头、1.9万立方米的危化品储罐区，化工码头通过数条化工管道与储罐区相连。多年来上诉人依法经营，未曾发生过安全生产事故。

广中江高速公路项目于2013年开始施工建设，该高速公路（中山市南头镇段）正好沿东西方向穿越上诉人储罐区和化工码头间，相邻高速公路桥梁最近距储罐区约为30.8米，化工码头约21米，不符合《公路安全保护条例》第十八条规定的最小200米安全距离。随着广中江高速公路项目（中山段南头镇）建设快速推进，自2017年10月起至今上诉人自行采取停产停业措施，并将该情况向被上诉人中山市应急局报告。2019年4月29日至5月6日，上诉人组织员工对库存危化品进行全部清空，对储存设施、管道等进行清理、吹扫、置换，在各储罐加入约20米高的清水，以确保安全。在此期间，上诉人积极向各级政府机关反映，要求对上诉人进行整体搬迁，依法给予征收补偿。根据《广东省交通运输厅关于广中江高速公路涉及广东顺翔化工有限公司搬迁补偿有关意见的复函》（粤交基建函〔2019〕48号），若经论证对上诉人整体搬迁方案难以实施，该厅原则同意按结业方向进行评估补偿。

上诉人因持有的《危险化学品经营许可证》于2018年6月10日到期，同年5月10日向中山市应急局申请延期换证。同年7月20日，被上诉人中山市应急局到上诉人处进行现场检查指出上诉人厂区内存在十三项安全生产问题，并责令要求上诉人限期整改。2018年12月3日，被上诉人中山市应急局就拟对上诉人提出的《危险化学品经营许可证》延期换证不予许可进行听证后，逾期未作出决定，依照《危险化学品经营许可证管理办法》（2015修正）第二十条规定视为已准予延期。

2019年1月11日，被上诉人中山市应急局执法人员前往上诉人处进行现场检查，发现从生产原料储罐、储罐区防护堤、泵区、管道等处防腐蚀防锈防雷、人体静电释放装置、设备仪表检修维护等八个方面存在安全生产问题，向上诉人作出并送达了《责令限期整改指令书》〔（中二）安监责改〔2019〕1号〕，责令上诉人于2019年2月18日前对指出问题整改完毕，同年2月26日对上诉人不具备安全生产条件问题进行立案。在调查中，上诉人多次重申厂区最重要安全原因是广中江高速公路桥梁毗邻厂区储罐区、化工码头，不符合《公路安全保护条例》第十八条规定的最小200米安全距离，上诉人现已不具备安全生产条件，已自行停产停业，请求政府整体征收补偿，没有复产的安排。

2019年3月21日，被上诉人中山市应急局对上诉人作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知上诉人由拟对其作出责令停产停业整顿五天的行政处罚，并举行了听证会。经依法延长案件办理期限至90日，被上诉人中山市应急局于2019年4月10日作出被诉处罚决定，以上诉人依法不具备安全生产条件，经责令限期整改，逾期未改正，违反《危险化学品经营许可证管理办法》第六条第一款第一项、第五项的规定，依据《危险化学品经营许可证管理办法》第三十二条的规定，决定给予责令停产停业整顿五天的行政处罚。上诉人不服，同年4月18日向被上诉人省应急厅申请行政复议，该厅依法予以受理，经审查于2019年6月17日作出被诉复议决定，认定被上诉人中山市应急局根据复查情况，作出责令停产停业整顿决定，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，符合法律法规规定，决定维持被上诉人中山市应急局作出的被诉处罚决定。上诉人在2019年6月20日收到被诉复议决定后，提起本案之诉。

另查明，2019年4月29日，被上诉人中山市应急局以上诉人在被诉处罚决定作出后，仍存在安全生产隐患，经停产停业整顿仍不具备法律、法规的安全生产条件，依据《危险化学品经营许可证管理办法》第三十二条规定，作出《行政处罚决定书》〔（中二）应急罚〔2019〕14号〕，决定对上诉人给予吊销《危险化学品经营许可证》的行政处罚，该处罚决定正在行政复议审查过程中。

以上事实有本院已生效的本院（2017）粤71行初658号《行政判决书》、《广东省交通运输厅关于广中江高速公路涉及广东顺翔化工有限公司搬迁补偿有关意见的复函》《询问笔录》《现场检查记录》《责令限期整改指令书》《整改复查意见书》《立案审批表》《案审委会议纪要》《行政处罚告知书》《听证申请书》《听证笔录》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《行政复议申请书》《行政复议申请受理决定书》《行政复议决定书》《不予行政许可决定书》（中安监管不许字〔2018〕3号）、《安全生产行政许可听证意见书》《责令限期整改指令书》〔（中二）安监责改〔2018〕4号〕、《行政处罚决定书》（中二应急罚〔2019〕14号）及当事人当庭陈述等证据予以证实。

本院认为，本案争议焦点为上诉人因国家重点工程建设征地导致现有厂区安全生产条件发生变化，在上诉人已自行采取停产停业措施的情形下，被上诉人中山市应急局作出停产停业的行政处罚决定是否具有合法性和必要性。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第一条、第三条第一款规定，行政处罚是行政主体依法对违反行政管理秩序的行为人给予的一种行政制裁，其目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。据此，行政机关在对相对人设定和实施行政处罚时，既要合法，同时也要考虑处罚的合理性和必要性。责令停产停业作为行政处罚的一个种类，是行政机关在法律授权的范围内，针对经营者存在严重的违法问题或不安全隐患，责令其停止生产经营活动，通过暂时剥夺其生产、经营权利，以督促经营者彻底消除不安全隐患，或认真完成教育整顿，当经营者在规定期限内纠正了违法行为，就可以恢复生产和经营。如果经营者针对自身实际情况，从确保安全生产出发，主动配合政府自行停止生产经营活动且不打算恢复生产的，行政机关经核实审查后，无需再对经营者作出责令停产停业的行政处罚，而应选择对经营者损害最小的其他行政措施，及时消除不安全隐患，确保安全生产。本案上诉人自2003年起从事危化品生产经营，各类证照齐全，多年来未曾发生安全事故。2017年广中江高速公路中山南头镇段建设项目横跨上诉人厂区，与最近的生产场所少于200米的安全距离，违反《公路安全保护条例》第十八条第二款“禁止在公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米范围内设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施”的规定。因国家重点工程项目建设施工，上诉人原生产场所已不具备安全生产条件，上诉人自2017年7月起自行采取逐步停产停业措施，清除残留化工品，在力所能及的范围内做好风险的防控和整治工作，消除危化品的安全隐患，其行为具有正当性。在此种情况下被上诉人中山市应急局作出被诉处罚决定，责令上诉人停产停业进行整改没有违法事实基础，不具有合理性和必要性，根据前述法律规定应予撤销，被上诉人省应急厅作出维持被诉处罚决定的的被诉复议决定错误，亦应一并予以撤销。原审判决适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。上诉人的理由成立，本院予以采信。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：

一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3548号行政判决；

二、撤销被上诉人中山市应急管理局于2019年4月10日作出的（中二）应急罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》；

三、撤销被上诉人广东省应急管理厅于2019年6月17日作出的（粤）应急行复决字〔2019〕4号《行政复议决定书》。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人中山市应急管理局、广东省应急管理厅共同负担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）粤71行终441号行政裁定书。

END