上诉人（原审原告）：李某，男，住青海省西宁市经济技术开发区。

委托诉讼代理人：刘某琦。

被上诉人（原审被告）：青海省人民政府。住所：青海省西宁市城中区西大街12号。

法定代表人：罗东川，该省政府省长。

上诉人李某因诉被上诉人青海省人民政府驳回行政复议申请决定一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2025）青01行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2025年6月23日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2012年3月15日，西宁市人民政府向原青海省国土资源厅上报《西宁市人民政府关于西宁市2012年度城市建设农用地转用和土地征收方案的函》（宁政函〔2012〕14号）。同日，原青海省国土资源厅向青海省人民政府上报《青海省国土资源厅关于西宁市2012年度城市建设用地的审查意见》（青国土资〔2012〕143号）。2012年4月23日，青海省人民政府向国务院上报《青海省人民政府关于西宁市2012年度城市建设用地的请示》（青政〔2012〕23号）。2012年8月18日，原国土资源部作出《国土资源部关于西宁市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2012〕653号），原则同意青海省人民政府呈报的西宁市农用地转用和土地征收方案。2013年2月21日，西宁市人民政府根据原国土资源部的上述批复向青海省人民政府上报《西宁市人民政府关于西宁市2012年度农用地转用和土地征收实施方案的函》（宁政函〔2013〕9号）。2013年5月16日，青海省人民政府作出《关于西宁市2012年农用地转用和土地征收实施方案的批复》（青政土函〔2013〕93号，以下简称93号批复），同意西宁市人民政府报送的农用地转用和土地征收实施方案。2024年12月9日，李某向青海省人民政府提交《行政复议申请书》，请求撤销93号批复。青海省人民政府经审查认为，93号批复是在国务院已经批准相关农用地转用和土地征收的前提下青海省人民政府作出的批复行为，属于对相关工作的具体落实，并非行使法定批准权限的新的独立审批行为，对当事人的权利义务并未产生实际影响，不属于行政复议受理范围。2025年1月16日，青海省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（青府复驳字〔2024〕35号，以下简称35号驳回复议决定），决定驳回李某的行政复议申请，并于当日向李某送达。李某不服35号驳回复议决定，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。第三十条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。该案的争议焦点为青海省人民政府作出的35号驳回复议决定是否具有事实根据与法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十四条、第四十五条的规定，因征地批准权限的不同，土地征收由国务院或者省级人民政府予以批准。对同一块土地的征收而言，仅需有权机关审批一次，而无需国务院和省级人民政府分别进行审批。在国务院已经批准相关农用地转用和土地征收的前提下，省级人民政府据此作出的批复行为，属于对相关工作的具体落实，并非行使法定批准权限的新的独立审批行为，对当事人的权利义务并未产生实际影响，不属于行政复议受理范围。该案中，青海省人民政府根据原国土资源部《国土资源部关于西宁市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2012〕653号），对于西宁市2012年度农用地转用和土地征收实施方案作出了93号批复。93号批复所针对的农用地转用和土地征收审批权限属于国务院，并且已经由国务院予以批准。即青海省人民政府的批准行为不是行使征收土地审批行为，而是根据国务院的批准文件履行土地征收后的组织实施行为，不是新产生的独立审批行为，该行为对李某的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。该案中，李某于2024年12月9日向青海省人民政府提交《行政复议申请书》，青海省人民政府受理后经审查认为，李某的行政复议申请不符合受理条件，于2025年1月16日作出35号驳回复议决定并于当日向李某送达，程序合法。李某关于青海省人民政府未听取其意见的诉称，经一审庭审核实，青海省人民政府复议过程中对李某进行了询问并制作了询问笔录。李某关于青海省人民政府未进行听证的诉称，《中华人民共和国行政复议法》第五十条规定了听证的适用条件，即案件重大、复杂，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时。该条规定的是“可以”采取听证，而非“应当”，最终是否采取听证的裁量权在于行政机关，由行政机关根据案件具体情况综合衡量后决定。该案复议过程中，李某未向青海省人民政府提出听证申请，青海省人民政府综合衡量案情后认为书面审理即可作出决定，故未进行听证，该行为并不违反上述法律规定。综上，青海省人民政府作出的35号驳回复议决定具有事实根据与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李某负担。

李某上诉称，一、被上诉人作出的93号批复内容超越国务院批复范围，该批复具体涉及土地征收实施方案的调整,未履行原国土资源部作出的《国土资源部关于西宁市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函〔2012〕653号）中规定的程序义务，属于独立的行政行为。且上诉人合法所有的宅基地及房屋因93号批复被纳入征收范围,但至今未获得任何补偿安置,直接侵害其财产权。一审判决以“未产生实际影响”为由驳回诉求，认定事实错误，损害了上诉人的合法权益。二、上诉人所申请复议的93号批复，涉及集体土地征收及上诉人所在村庄数百名村民的合法权益，属于重大、复杂案件，复议机关应主动组织进行听证,但被上诉人在复议过程中未告知上诉人听证的权利，亦未依职权主动组织听证，其复议程序违反法律规定，一审法院认定在复议过程中被上诉人对上诉人进行了询问并制作了相关笔录，已经履行了相应职责，其认定事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。三、上诉人的房屋位于93号批复的征收范围内，但时至今日都未与相关行政机关签订补偿安置协议，也未获得补偿安置，上诉人的房屋因土地征收行为严重损毁无法居住,其合法权益受到损害，属于行政复议的范围，一审法院错误适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十五条的规定，排除被上诉人后续实施行为的可诉性，仅以其征收行为是“为落实国务院批复的相关行政行为”为由混淆被上诉人作出的具体行政行为，规避司法审查，其适用法律错误，损害了上诉人的合法权益。综上请求：1.依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2025）青01行初13号行政判决;2.撤销被上诉人作出的35号驳回复议决定;3.本案诉讼费用由被上诉人负担。

青海省人民政府答辩意见与一审答辩内容一致。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为青海省人民政府作出的35号驳回复议决定是否合法。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十五条的规定，征收土地实行国务院和省级政府两级审批制，同一征地事项只由一个法定机关审批，而无需国务院和省级人民政府分别进行审批。具体到本案中，原国土资源部作出的《国土资源部关于西宁市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2012〕653号）载明：“你省《关于西宁市2012年度城市建设用地的请示》（青政〔2012〕23号）业经国务院批准，现批复如下……”。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院土地征收批准文件作出的土地征收实施方案批准行为，属于对国务院批复行为的具体落实，未对当事人设定新的权利义务，不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，故青海省人民政府作出的93号批复不属于行政复议范围，对上诉人的合法权益亦未产生实际影响。青海省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定驳回李某的行政复议申请并无不当。另，关于青海省人民政府未听取上诉人意见、未进行听证的问题。一审法院已在判决书中进行了详细阐述和说明，本院不再赘述。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，李某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由李某负担。

本判决为终审判决。

END