原告：袁某，男，1976年2月1日出生，回族，住青海省大通回族土族自治县城关镇。

委托诉讼代理人：姚某金。

被告：大通回族土族自治县自然资源局。住所：大通回族土族自治县。

法定代表人：张某，该局局长。

出庭应诉负责人：赵某，该局副局长。

委托诉讼代理人：王某，男，该局工作人员。

原告袁某诉被告大通回族土族自治县自然资源局（以下简称大通县自然资源局）撤销行政处罚一案，于2025年2月18日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2025年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2025年5月13日公开开庭审理了本案。原告袁某及其委托诉讼代理人姚兆金，被告大通县自然资源局出庭应诉负责人赵某及其委托诉讼代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告大通县自然资源局于2024年8月20日作出大自然资决字〔2024〕第26号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），主要内容：袁某未经批准非法占用大通县城关镇沙巴图村耕地4.09亩（2726.67平方米）、基本农田0.37亩（246.67平方米）修建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条及《青海省某资源行政处罚裁量基准（土地类）》的规定，决定处罚如下：1.限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；2.处以袁某非法占用城关镇沙巴图村耕地每平方米601元的罚款：2726.67×601=1638728.67元；非法占用城关镇沙巴图村基本农田每平方米801元的罚款：246.67×801=197582.67元，共计197582.67+1638728.67=1836311.34元。

原告袁某诉称：诉讼请求1.请求撤销被告于2024年8月20日作出的《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、原告经营过程中不存在违法。首先，原告在经营过程中，投入了大量的资金，对设备进行了升级改造，不存在任何违法情况，被告认定缺乏事实依据，必然导致法律适用错误。行政机关作出履行行政处罚决定的先决条件必须是查明事实情况，在作出履行行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，且这种事实必须清楚、明确，并有相应的证据证明。二、行政机关作出《行政处罚决定书》前未依法履行法定义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。三、行政诉讼中实行举证责任倒置。为了保护行政相对人的合法权益，通过设置举证责任倒置控制和规范行政行为。在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。原告认为被告没有作出行政处罚决定的规范性文件，也没有正确认定事实。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》，严重侵害了原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，向法院提起行政诉讼，请求撤销对原告作出的《行政处罚决定书》，以维护原告的合法权益。

庭审中，原告袁某补充如下事实和理由：一、被告存在选择性、针对性执法，与原告类似情况的房屋很多，被告仅针对原告进行了处罚；二、原告的建设属于合法建设，案涉土地属于闲置土地，不属于耕地，被告也未提交相关证据和法律依据；三、原告的金山农庄为当地提供就业机会，原告多次要求办理相关手续，但是有关部门告知无法办理，法无禁止即可为，原告有权建设案涉房屋，不属于违法建设。四、原告在建设过程中，被告并没有告知不允许建设，否则原告也不会投入1000余万元，被告的不作为不应由原告承担责任。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》应当予以撤销。

原告袁某向本院提交以下证据、依据：1.身份证复印件，证明原告主体资格适格；2.案涉建筑的照片4张，证明案涉建筑的情况。

被告大通县自然资源局答辩称，一、答辩人具有作出《行政处罚决定书》的法定职权，处罚主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”及《自然资源执法监督规定》第七条第二、三、四项：“县级以上自然资源主管部门依照法律法规规定，履行下列执法监督职责：……（二）对发现的违反自然资源法律法规的行为进行制止，责令限期改正；（三）对涉嫌违反自然资源法律法规的行为进行调查；（四）对违反自然资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理……”之规定，答辩人具有作出《行政处罚决定书》的主体资格及法定职权。二、答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。答辩人认定被答辩人非法占用城关镇沙巴图村土地（耕地）面积4.46亩，有国家自然资源部下发图斑SX6301212023083009290174号、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、勘测定界图、宗地图、大通县城关镇基本农田数据图、大通县城关镇土地利用现状图予以证实，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，被答辩人构成未批先建的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《青海省某资源行政处罚裁量基准（土地类）》的相关规定，对被答辩人袁某非法占用土地的违法行为进行行政处罚。根据上述事实及法律规定，答辩人对被答辩人作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。再次，答辩人作出的《行政处罚决定书》程序合法。答辩人在作出《行政处罚决定书》前，依法向被答辩人下达《责令改正违法行为通知书》《接受调查通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，均以正式的书面形式及当面解释的方式，提示被答辩人袁某查看测绘报告原件并告知测绘结果，向被答辩人告知拟作出行政处罚的事实、理由及依据，告知其有权进行陈述、申辩的权利，并依被答辩人提出的听证申请及提交的材料中的意见建议等予以审查、复核，并举行相应的听证会，对被答辩人提出的听证申请逐一作出答复及解释。答辩人作出的《行政处罚决定书》，符合法定程序。综上所述，答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。恳请法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。

被告大通县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表；2.违法线索核查报告；3.《责令改正违法行为通知书》及法律文书送达回证；4.《接受调查通知书》、法律文书送达回证及照片；5.立案呈批表；6.证据清单；7.自然资源违法案件询问笔录提纲；8.询问笔录；9.《大通县城关镇沙巴图村非法占地面积计算技术报告》；10.原告身份证复印件；11.现场照片；12.违法案件调查报告；13.违法案件审理记录；14.违法案件处理决定呈批表；15.《行政处罚告知书》、法律文书送达回证及照片；16.《行政处罚听证告知书》、法律文书送达回证及照片；17.行政处罚听证申请书及情况说明；18.告知书及法律文书送达回证；19.《听证通知书》及法律文书送达回证；20.国土资源违法案件听证会参加人员签名册；21.自然资源听证笔录；22.听证报告；23.《行政处罚决定书》、法律文书送达回证及照片；24.《行政处罚决定催告书》、法律文书送达回证及照片，以上证据综合证明袁某存在违法占用农用地修建建筑物的违法行为，应依法进行行政处罚。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，根据法律规定，没有任何一条法律规定认定违法建设可以用卫星图斑和套用“三调”土地分类作为依据；对证据2真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，原告对于土地的亩数认可，对土地性质不认可，案涉地块属于闲置的土地，可以进行建设；对证据3、4、5真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，原告在建设之初并没有任何行政机关出具该地块是一般耕地和农田，不得进行建设的告知，所造成的不利后果不应由原告承担；对证据6真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，原告在建设之初并未受到被告工作人员的制止，而是在建成后受到了制止；对证据7真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据8真实性认可，证明目的不认可，原告虽然陈述是一般耕地，但并不是他的真实意思表示，原告自始至终在地块上放置闲置的木料并养殖，该地块不具备耕种的条件，被告不应当仅凭卫星图斑就认定案涉土地为一般耕地；对证据9中关于亩数的认定原告认可，但对于土地性质为一般耕地原告不认可，案涉土地不具备耕种的一般条件，被告在事实认定及执法过程当中存在错误；对证据10真实性认可，证明目的不认可；对证据11真实性认可，证明目的不认可，原告房屋已经建成，被告在建设之初并未履行管理职责，导致原告投入1000余万元，一旦拆除损失不可估计，该损失原告无法承担；对证据12真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，原告的建设未违反土地管理法的相关规定，被告要求退还占用的土地以及罚款均没有事实依据和法律依据；对证据13真实性及证明目的不认可，被告认定原告的土地是一般耕地没有事实和法律依据；对证据14真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可；对证据15、16真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可；对证据17真实性认可，原告在听证申请中明确表示，原告的建设对当地的经济发展是有利的；对证据18真实性认可，行政机关的机构改制原告没有异议，但是不能证明原告的建设行为应当予以行政处罚；对证据19真实性认可，听证应当全面审查事实和法律依据，该听证仅是简单的履行程序；对证据20真实性、合法性、关联性不认可，仅对原告的签字认可；对证据21、22真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，被告在该文书中，将原告的名字写成韩某，作出的听证报告仅仅是走过程，没有考虑群众的现实困难以及历史原因造成的困难；对证据23真实性不认可，被告提交的《行政处罚决定书》与原告领取的《行政处罚决定书》不一致，该处罚决定书没有原告及其家人的签字，不发生法律效力；对证据24真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，该文书未送达本人，不发生法律效力。

被告大通县自然资源局对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性认可；对证据2真实性、合法性、关联性不认可。

本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据1，证明原告的主体资格，本院予以认定；对证据2，证明案涉建筑的现状，与本案具有关联性，本院予以认定。对被告提交的证据23《行政处罚决定书》系案涉行政行为，不作为证据审查；对被告提交的其他证据，因证明被告履行行政处罚的职责，与本案具有关联性，本院予以认定。

经审理查明，2023年5月，被告大通县自然资源局发现原告袁某未经批准擅自占大通回族土族自治县城关镇沙巴图村土地修建建筑物，用途为餐饮场所，2023年10月20日被告向原告送达了《责令改正违法行为通知书》（大自然资改字〔2023〕第46号），责令原告自收到通知书之日起7日内予以改正。2024年5月5日青海某有限公司出具《大通县城关镇沙巴图村非法占地面积计算技术报告》，经过计算非法占地面积为2973.83平方米，合4.46亩，其中占用耕地4.09亩（2726.67平方米），基本农田0.37亩（246.67平方米）。2024年5月11日，被告就原告非法占用土地修建建筑的行为进行立案调查。2024年6月4日被告作出《行政处罚告知书》（大自然资告字〔2024〕第26号），告知原告违法事实和拟作出处罚的法律依据并向原告送达，同时还向原告送达了《行政处罚听证告知书》（大自然资听字〔2024〕第26号），告知原告享有听证的权利。2024年6月6日原告提交《行政处罚听证申请书》，被告组织了听证并形成听证报告，最终的处理意见为1.限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；2.处以袁某非法占用城关镇沙巴图村耕地每平方米601元的罚款：2726.67×601=1638728.67元；非法占用城关镇沙巴图村基本农田每平方米801元的罚款：246.67×801=197582.67元，共计197582.67+1638728.67=1836311.34元。2024年8月20日被告作出《行政处罚决定书》并向原告送达，原告不服遂向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。本案被告大通县自然资源局作为县级人民政府自然资源主管部门，具有对辖区内非法占用土地修建建筑物的违法行为监管并作出行政处罚的职责。

本案的争议焦点是被告大通县自然资源局作出的《行政处罚决定书》是否合法的问题。

一、认定事实和法律适用方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第七十七条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条：“依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”的规定，以及《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（2023年修订）中的规定：“二、违法用地（一）非农化违法用地1.新增非农建设违法用地（1）具体情形。……③违法占地。卫片图斑下发时占用的土地，用地者未申报用地报批手续的……”。本案中，原告在未办理任何审批手续的情况下在位于大通回族土族自治县城关镇占用土地修建建筑物，用途为餐饮，在卫星图斑下发时至本案诉讼时仍未办理审批手续，属于违法占用土地。根据青海某有限公司作出的《大通县城关镇沙巴图村非法占地面积计算技术报告》，原告非法占地面积为4.46亩（2897.83平方米），其中基本农田0.37亩（246.67平方米），一般耕地4.09亩（2726.67平方米），庭审中原告对占用土地4.46亩（2897.83平方米）的面积予以认可。故，被告作出的《行政处罚决定》认定事实清楚、适用法律正确。

二、程序方面。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论”，第五十八条第一款第二项：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的……”，第六十三条第一款第一项：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款……”，《自然资源行政处罚办法》第三十二条：“在自然资源主管部门作出重大行政处罚决定前，应当进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，自然资源主管部门不得作出决定。自然资源行政处罚法制审核适用《自然资源执法监督规定》”，《自然资源执法监督规定》第二十一条：“县级以上自然资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品，没收违法所得，没收违法建筑物，限期拆除违法建筑物，吊销勘查许可证或者采矿许可证、地质灾害防治单位资质、测绘资质等”。根据上述规定，重大行政处罚决定，应当进行法制审核和集体讨论，法制审核程序应在听证程序结束后进行，以保障审核人员在审核时充分考虑当事人的陈述、申辩意见。本案中，被告对原告作出的处罚决定中包括限期拆除违法建筑物和较大数额的罚款，属于重大行政处罚决定，应当进行集体讨论和法制审核。被告虽于2024年5月24日进行了集体讨论，2024年8月16日组织听证并形成听证报告，于2024年8月20日作出《行政处罚决定书》，但未按规定在听证程序结束后再次进行集体讨论和法制审核直接作出处罚决定，属于违反法定程序。

庭审中，原告提出其收到的《行政处罚决定书》与案涉《行政处罚决定书》内容不一致，非法占用土地面积的认定存在巨大差距，案涉《行政处罚决定书》应当予以撤销。经查，原告持有的《行政处罚决定书》载明原告非法占用土地面积为245.574亩（163716平方米），案涉《行政处罚决定书》载明原告非法占用土地面积为4.46亩（2897.83平方米），面积的认定存在较大差距。根据2024年5月13日被告作出的询问笔录，原告自述占地面积为4亩左右，2024年6月4日《行政处罚告知书》（大自然资告字〔2024〕第26号）载明，原告非法占用土地面积为4.46亩（2897.83平方米），庭审中原告对此面积亦表示认可。案涉《行政处罚决定书》于2024年8月20日向原告家属送达时，家属称其负不了责任拒绝签字，被告在送达回证上进行了备注。故两份《行政处罚决定书》文号一致，适用的法律依据与处罚内容一致，对于面积记载有误系被告工作中的笔误，且未影响原告的陈述、申辩及听证权利，亦未影响原告的救济权利，予以指正。

综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：

一、撤销被告大通回族土族自治县自然资源局作出的大自然资决字〔2024〕第26号《行政处罚决定书》；

二、责令被告大通回族土族自治县自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告大通回族土族自治县自然资源局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省西宁市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向青海省西宁市中级人民法院在线提交上诉状。

END