上诉人（原审原告）成某。

被上诉人（原审被告）山南市某某自然资源局。

原审第三人尼某。

上诉人成某因与被上诉人山南市某某自然资源局（以下简称某某自然资源局）、原审第三人尼某行政处罚纠纷一案，不服西藏自治区山南市某某人民法院（2024）藏0502行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2024年12月24日立案后，依法组成合议庭以书面形式对本案进行了审理。

一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。具体到本案，成某主张与案涉行政处罚行为存在利害关系，其主要理由为成某与尼某签订房屋租赁合同，并投入资金用于房屋装修、设备购置及开展营业活动，而某某自然资源局对尼某作出行政处罚并最终拆除违法建筑物，对成某造成经济损失。对此，一审法院分析认为，行政机关作出要求拆除违法建筑的行政处罚行为直接对违法行为人即尼某设定具体义务，尼某对该行政处罚行为不服，可以在法定期限内提起诉讼。而本案中，成某作为违法建筑的承租人是否构成利害关系人方面，虽然案涉行政行为与成某之间存在一定利害关系，但这种利害关系因行政处罚行为导致租赁合同遭受影响而间接产生，并非直接利害关系。成某占用、使用违法建筑系基于存在房屋租赁民事法律关系，成某因租赁合同目的无法实现所产生的损失，其可通过向出租人主张权利予以救济，且成某已就案涉房屋租赁合同纠纷提起民事诉讼。综上，被诉行政行为与成某的权利义务之间不具备行政法上的利害关系，成某作为违法建筑的承租人不具有提起本案行政诉讼原告的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九第一款第三款、第一百零一条第一款第二项规定，裁定如下：驳回原告成的起诉。案件受理费50元，予以退还。

成某上诉请求：依法撤销西藏自治区山南市某某人民法院（2024）藏0502行初10号行政裁定，并指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、一审法院认定事实不清、适用法律错误。成某与本案存在直接的利害关系，成某的财产已与案涉房屋发生添附，进而造成损失，成某具备作为本案适格原告的主体资格。1.虽然行政机关的行政处罚行为相对人为尼某，但该处罚行为与成某存在利害关系。成某已在案涉违法建筑上投入巨额装修费用，且已与违法建筑发生添附，虽然行政机关作出的处罚决定并非直接针对成某，但处罚结果对成某产生了直接影响，并造成了直接损失。因此，成某有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条规定，对某某自然资源局作出的处罚决定提起行政诉讼，应当认为承租人成某与该行政行为有利害关系，具有原告资格。2.根据最高院行政庭出版的行政诉讼法司法解释释义“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。承租人成某作为房屋使用人，其使用权自然会因强拆而灭失，当然具有利害关系，可以提起相应诉讼。3.成某系案涉房屋实际占有和使用人，且在案涉房屋上存在巨额投资，行政处罚虽不是直接对成某作出，但直接影响到成某的利益。因此，成某与该行政行为具有直接的利害关系，即便成某并非处罚决定直接相对人，也不能成为否认成某与本案存在重大且直接利害关系的消极要件。二、一审法院法律逻辑混乱，民事法律关系与行政法律关系并非非此即彼的排斥关系，而是不同法律性质的并列关系，以不同性质的法律关系和理由分别起诉并不矛盾。成某占有、使用违法建筑物的租赁纠纷属于民事法律关系范畴，合同目的无法实现系针对第三人的违约行为而言的，与行政机关是否违法是否对成某的财产造成损失无关。而在本案中成某认为某某自然资源局作为行政机关作出的行政行为违法，进而提起行政诉讼。成某提起的行政诉讼属于行政法律关系范畴，而非民事法律关系范畴。同一性质的纠纷尚可分别或另案起诉，况且成某是针对不同主体提起的不同性质的诉讼，换言之成某是否向出租人主张权利与本案所诉“行政行为”并无关联。三、某某自然资源局机械执法，严重损害成某作为善意第三人的合法权益，完全未考虑成某作为善意第三人的合法权益及相应的损失保障。1.2022年11月，某某自然资源局在发现违法事实后，未及时作出处罚，直至2023年12月22日才进行处罚，此执法行为明显不合理。行政机关负有及时查处违法建筑并防止损失扩大的职责，某某自然资源局长时间未处理该违法建筑的行为应认定为行政不作为，进而导致了成某的损失。2.某某自然资源局在作出行政处罚决定时，未充分顾及成某作为善意第三人的合法权益，其处罚行为不仅针对违法建筑，更直接给成某带来巨大经济损失。且该区域内普遍存在类似违法建筑，某某自然资源局却唯独对成某承租的房屋采取拆除措施，这种选择性执法行为严重违背行政执法的公平与公正原则，在程序和目的上均存在明显不当与不合理之处，直接损害了成某的合法权益。3.某某自然资源局提供照片称已告知成某案涉房屋系违法建筑但成某仍继续装修与事实不符。实际上，某某政府当时未明确向成某言明利害关系及相关严重后果，而此时成某已基本完成装修施工，正待开业运营。某某政府的行为存在严重失职，致使成某陷入错误认识，误以为房屋可正常使用经营，给成某带来巨大经济损失，使其陷入困境。4.某某自然资源局作出被诉处罚决定时，应遵循公正、合理原则，充分考虑利害关系人的合法权益及可能产生的影响，并采取相应补救措施。而本案中某某自然资源局作出拆除违法建筑的行政处罚决定时，未全面考虑成某作为承租人的利益。成某在租赁期间对房屋进行巨额投资并形成添附关系，处罚决定不仅导致成某财产损失，还使其经营活动无法继续，合同目的无法实现。在此情况下，某某自然资源局在作出案涉行政行为时应充分评估对成某利益的影响，并采取合理措施予以保障，如与成某沟通，了解其投入及困难，给予合理时间和机会处理相关事宜，或与相关部门协调提供安置或补偿方案，以减轻成某因处罚决定所遭受的损失。但某某自然资源局在作出处罚决定时，未充分考虑成某的利益保障问题，不符合法律要求和公正原则，损害了成某合法权益，使成某处于不利境地。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误。同时，该案已经过复议审理维持，根据相关法律规定，成某是本案适格原告，该案应当指令某某人民法院继续审理。

某某自然资源局辩称，一、某某自然资源局作出的行政处罚决定合法合规。某某自然资源局在2022年11月27日巡查过程中发现尼某在农用地上自建房屋的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，某某自然资源局对尼某作出了要求拆除违法建筑物的行政处罚决定。该决定是在经过多次思想教育无效后，于2023年12月22日正式作出的。该行政处罚决定合法合规。二、成某与案涉行政处罚行为无直接利害关系，不具备诉讼主体资格。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，成某作为违法建筑的承租人，并非行政处罚的直接对象，其与行政处罚行为之间不存在直接的利害关系。与具体行政行为有利害关系的评价应当基于行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有“利害关系”为重要标准。本案中，行政处罚应当考虑的要素有占用耕地、自建房屋、违法行为，成某的行为从根本上与行政处罚并无关联，作出行政处罚也不要求某某自然资源局考虑成某作为承租人的利益。故其与行政处罚行为无利害关系。2.尽管成某因租赁合同目的无法实现而遭受了一定的经济损失，但这属于民事法律关系范畴，可以通过民事诉讼途径解决，成某也实际已采取民事诉讼手段解决个人损失问题。无论从利害关系分析还是不能双重获益角度，成某都不具备提起本案行政诉讼的诉讼主体资格。三、在执法程序中，某某自然资源局已尽到了合理的告知义务，不存在故意隐瞒或误导的情形。1.从告知程序来说，承租人非某某自然资源局执法过程中应当告知的对象。某某自然资源局执法针对的违法行为是“擅自使用耕地建房”，成某并非“擅自使用耕地建房”的行为人。成某在起诉状中自述“基于对周边房屋的考察，发现存在多例在农用地自建房屋的情况，故产生了合理信赖”，那么成某在签订合同时就明知房屋系违建，应当承担相应的法律风险。对成某造成实际损失的法律关系系其与次某之间的租赁合同关系，并且成某应当对自己自陷风险的行为负责。2.某某自然资源局作为国家行政机关，从情理角度也做足了相关协调工作。在执法过程中某某自然资源局已经对成某进行了告知、且为减少其损失而做了协调工作，但无果。自2022年11月27日巡查发展该违法行为之日起，某某自然资源局执法人员先后与某某政府相关领导、某某街道、罗某社区主要负责同志赴实地对成某进行思想教育、普法宣传，告知其建筑物为违法建筑，为避免不必要的损失主动与违法当事人解除租赁合同，但承租方成某拒不配合，要求巨额赔偿。3.为减少承租方成某损失，xxx自然资源局同乃东街道、罗某社区相关负责同志多次集中分析研判，商讨解决办法。最终决定在某某安置小区商品房提供门面房并给予相应减少房租进行安置，带承租方赴某安置小区商品房查看门面等事宜后，成某最终仍以各种理由不予搬迁。4.在发现违法建筑后，某某自然资源局曾多次对尼某进行思想教育，并明确告知其房屋属于违法建筑。对于成某，某某自然资源局也曾在其装修过程中进行过口头警告，提醒其注意房屋的合法性问题。因此，某某自然资源局认为自己已尽到了合理的告知义务，并不存在故意隐瞒或误导成某的情形。综上，某某自然资源局认为，一审法院的裁定正确，成某的上诉理由不能成立。

本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：成某是否具有案涉行政诉讼原告主体资格。针对争议焦点本院分析评判如下：

关于成某是否具有案涉行政诉讼原告主体资格问题，首先，案涉违法建筑属于尼某所有的位于湖北大道××，属于山南市某某社区农民集体所有土地上的房屋，成某并非该集体经济组织成员，也不是房屋所有权人，故成某并非（乃自资责罚字TD2023007号）《某某自然资源局行政处罚决定书》行政行为的行政相对人。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，此处“有利害关系”应理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。某某自然资源局的行政处罚决定书针对的是尼某所有的案涉违法建筑，并未针对成某，成某因案涉违法建筑拆除行为致其无法履行与次某（尼某的丈夫）所签订的租赁合同，因而遭受损失，系间接受行政行为影响的公民，而非与该行政行为有直接的法律上的利害关系。成某基于租赁合同的损失可以通过民事诉讼或者协商的方式予以解决。最后，成某提起行政诉讼或民事诉讼，都必须符合法律规定的原告主体资格，成某在上诉状中提到“某某自然资源局长时间未处理该违法建筑的行为应认定为行政不作为”若成某认为某某自然资源局在拆除该违法建筑行政行为过程中存在行政不作为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第三项“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：……（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；……”的规定，属于复议前置范围，应当先向行政复议机关申请行政复议，对复议结果不服，再向人民法院提起诉讼。故成某不具有案涉行政诉讼原告主体资格，一审法院裁定驳回成某的起诉，并无不当。

另，与成某签订租赁合同的相对方为次某（尼某的丈夫），对此一审法院叙述有瑕疵，本院予以纠正，但不影响裁定结果。根据《中华人民共和国诉讼费用交纳办法》第八条第三项规定，对驳回起诉异议裁定不服提起上诉的案件，不交纳案件受理费。

综上，成某的上诉理由不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。