☑ 裁判文书
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（202）京01行终109号
上诉人（一审原告）陈雪虹，女，1962年2月7日出生，住北京市西城区。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市石景山区八角西街66号方地大厦。
法定代表人曹世辉，主任。
委托代理人张涛，北京市石景山区人民政府房屋征收办公室工作人员。
委托代理人张永魁，北京颐合中鸿律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）陈瑶，女，1983年6月18日出生，住北京市东城区。
被上诉人（一审第三人）陈爱新，男，1951年9月8日出生，住北京市东城区。
一审第三人陈立新，男，1948年9月23日出生，住北京市朝阳区。
上诉人陈雪虹诉北京市石景山区人民政府房屋征收办公室（以下简称石景山区征收办）房屋征收补偿协议一案，不服北京市石景山区人民法院（2021）京0107行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2022年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人陈雪虹，被上诉人石景山区征收办的委托代理人张涛、张永魁，被上诉人陈瑶、陈爱新，一审第三人陈立新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：陈立新、陈爱新和陈雪虹均认可，陈一诚与杨振慧系夫妻关系，共生育三名子女，即陈立新、陈爱新和陈雪虹。陈一诚和杨振慧二人的父母均已去世，陈一诚亦已去世。陈瑶系陈爱新之女。
2017年7月11日，石景山区征收办作为委托人，北京市石景山区房屋征收事务中心（以下简称石景山区征收中心）作为受托人，双方签订了《授权委托书》。其中委托事项：石景山区征收办委托石景山区征收中心代为承担衙门口棚户区改造房屋征收项目（以下简称涉案项目）房屋征收与补偿的具体工作。授权范围：委托事项包括入户调查登记；送达相关文书材料；与被征收人签署房屋征收补偿协议以及补充协议；代为履行房屋征收补偿协议项下义务等事项。授权期限自北京市石景山区人民政府通知启动涉案项目房屋征收前期准备工作之日起至该项目全部房屋征收与补偿工作完成之日止。
2017年8月3日，在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入户调查中，陈爱新主张其全家在北京市石景山区衙门口西街32号的房屋（以下简称涉案房屋）内实际居住，并向房屋征收部门提交了没有标题且落款日期为1998年9月17日的协议书。该协议书内容为：“我已是八十岁的老人，度过一个安定、幸福的晚年，及全家的团结和睦，是我衷心的愿望，为此将房产做以下安排：我共有三处房产，其中海淀区明光村的住房（公有，非产权房）归长子陈立新，石景山衙门口西街32号正院三间东房（私有产权房）归次子陈爱新继承，西城区西四北二条13号北房一间（私有产权房）归女儿陈雪虹继承。此三处房在我百年之后按以上方案继承。本文生效后，三处住房的维修、管理、改造分别由三人各自负责，其中两处私有产权房（包括改造后新建扩大部分）如出租，其收入做为我的养老基金。如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权。我已将房产做以上安排，三个子女也必须保证我晚年生活安定幸福，履行赡养义务。我的退休金已能保障我日常生活所需，暂不需子女给生活费，但子女不准干预我的经济开支。如遇我患有重大疾病，医疗保险以外医疗费用或遇有其他意外，需较大经济需要时，由三个子女共同负担。在我有生之年，哪个子女不尽义务，不能保障我安定愉快生活，我将有权更改或收回其对房产的继承权和使用权。”在陈爱新提交的上述协议书结尾，“立书人”处有“杨振慧”的签字；“子女签字”处有“陈立新”“陈雪虹”“陈爱新”的签字；“公证人”处有“陈翼升”和“陈翼贤”的签字。
在《入户调查登记表》中，陈爱新确认涉案房屋的户主为陈爱新，家庭成员包括陈爱新、陈瑶、钱玉、杨振慧。陈爱新还向房屋征收部门提交了陈爱新、杨振慧、陈瑶、钱玉的身份证，陈爱新、杨振慧和陈瑶的户口本以及陈爱新和钱玉的结婚证。
2017年8月24日，石景山区征收办在《北京日报》向社会公众发出《权利申报公告》：“北京市石景山区人民政府拟对石景山区衙门口棚户区改造房屋征收项目范围内房屋实施征收。该项目范围：东至向阳及衙门口集体经济组织东边界，南至丰沙铁路，西至首钢厂区，北至人民渠及莲石东路（具体以规划管理部门确定的范围为准）。请上述范围内房屋的所有权人于本公告发布之日起 30日内，携带权属证明、身份证明等材料到项目征收现场办公室申报权利。如逾期未申报，将按照相关法律法规规定办理。特此公告。”该公告中还告知了项目现场办公地址、联系电话及联系人姓名。
杨振慧于2017年11月5日向房屋征收部门现场亲笔出具了委托陈爱新的《授权委托书》：“委托人姓名：杨振慧……受托人姓名：陈爱新……委托事项：委托人由于年龄、身体原因，不能前去现场办理石景山区衙门口西街32号房屋征收补偿相关手续，现委托受托人，代为办理房屋征收补偿洽谈、签约、交房、选购产权调换房屋、代为缴纳购房款、领取相关文书、领取补偿款存折等事宜。受托人在上述授权范围内从事的一切行为，本人均予以认可。”
2017年12月5日，北京市石景山区人民政府作出《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》（石政决[2017]57号）（以下简称《房屋征收决定》），决定对涉案项目范围内的房屋实施征收。涉案项目房屋征收部门系石景山区征收办，实施单位系石景山区征收中心，签约期限自2017年12月12日至2018年1月28日。该《房屋征收决定》的附件中包括《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。《征收补偿方案》中规定“……三、被征收人：被征收人是指被征收房屋所有权人。……”涉案房屋位于《房屋征收决定》的征收范围之内。
陈爱新以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同以涉案房屋所有权人身份，于2017年12月6日向房屋征收部门出具了《私有房屋权属指认说明》，根据测绘部门出具的涉案房屋测绘示意图，确认涉案房屋建筑面积共计143.35平方米，总占地面积145.18平方米，其中杨振慧的房屋建筑面积14平方米，陈爱新的房屋建筑面积115.35平方米，陈瑶的房屋建筑面积14平方米。同时承诺：“上述房屋所有权人承诺本院房屋权属指认真实、有效，不存在虚假情况，未遗漏其他任何权利人，且无房屋权属争议，同意对上述指认予以公示，并自愿承担一切法律后果。”
陈爱新以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同以涉案房屋的被征收人身份，于2017年12月12日向房屋征收部门出具了《具结保证书》，确认涉案房屋建筑面积143.35平方米，占地面积145.18平方米，并确认由陈爱新按照《征收补偿方案》规定，办理涉案房屋的征收补偿所有事宜，并在《具结保证书》中承诺：“该被征收房屋属本保证书中的被征收人所有，无其他权利人、无任何权属争议，因房屋权属或遗漏其他权利人或权利人不真实或房屋所有权人之间或其他原因出现纠纷、诉讼等问题，被征收人自愿承担全部法律责任，与征收人无关。本保证书为本人自愿签署，并知悉所产生的相关法律后果。”在杨振慧、陈爱新、陈瑶收到关于涉案房屋各自的《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》后，由石景山区征收办委托的石景山区征收中心以房屋征收实施单位身份作为甲方，由杨振慧、陈爱新、陈瑶以被征收人身份作为乙方，共同签订《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿协议》（协议编号：YMK-YX-0045DH）（以下简称被诉房屋征收补偿协议）。主要内容为：被征收人：杨振慧、陈爱新、陈瑶。一、征收补偿依据：《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》（石政决[2017]57号）及《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》。……三、被征收房屋：被征收房屋位于衙门口西街32号，其中杨振慧的房屋建筑面积14平方米，占地面积14.18平方米；陈爱新的房屋建筑面积115.35平方米，占地面积116.82平方米；陈瑶的房屋建筑面积14平方米，占地面积14.18平方米。四、产权调换房屋及购房款：乙方自愿选择衙门口安置房小区产权调换房屋共计2套，设计建筑面积共计185.61平方米，……应付购房款共计人民币6 953 912.28元。五、补偿补助总款：共计人民币9 559 753元。……六、奖励费：1.提前搬迁奖励费共计人民币300 000元。……七、结算：乙方同意甲方使用本协议补偿补助总款和提前搬迁奖励费，采用从发放款中直接扣除的方式支付应付购房款。经结算，甲方应向乙方支付剩余款人民币2 905 840.72元。……
陈爱新于 2017 年 12 月 20 日将涉案房屋交付房屋征收部门并签署了《交房验收单》。房屋征收部门于 2018 年依据被诉房屋征收补偿协议向杨振慧、陈爱新、陈瑶支付了相关补偿款项。
陈雪虹于 2021 年通过政府信息公开途径得知被诉房屋征收补偿协议的内容及相关依据后，未经行政复议程序，直接提起本案行政诉讼。
一审法院另查明，在被诉房屋征收补偿协议签订前，陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋权属事项申报权利。
一审法院又查明，2020年3月5日，北京市西城区人民法院出具（2019）京0102民特3062号《民事判决书》：“……经审理查明，申请人陈雪虹与被申请人杨振慧系母女关系。杨振慧与陈一诚系初婚，婚后育有陈立新、陈爱新、陈雪虹。陈一成于1975年6月30日死亡，陈一诚死亡后，杨振慧未再婚。杨振慧的父母均已死亡。审理中本院委托首都医科大学附属北京安定医院对杨振慧的民事行为能力进行了鉴定。2020年2月3日该机构出具鉴定意见书，鉴定结论为：被鉴定人杨振慧诊断为器质性精神障碍，受疾病影响，辨认能力丧失，应评定为无民事行为能力。审理中，申请人陈雪虹与被申请人杨振慧的代理人陈爱新均对该鉴定结论没有异议。本院认为，被申请人杨振慧诊断为器质性质精神障碍，经首都医科大学附属北京安定医院鉴定应评定为无民事行为能力。申请人陈雪虹申请宣告杨振慧无民事行为能力人的请求有事实及法律依据，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条、第一百八十八条、第一百八十九条的规定，判决如下：杨振慧为无民事行为能力人。本判决为终审判决。”
2020年8月3日，北京市西城区人民法院出具（2020）京0102民特774号《民事判决书》：“……依据《中华人民共和国民法总则》第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十八条之规定，判决如下：指定陈雪虹、陈爱新为杨振慧的监护人。本判决为终审判决。”
2020年10月7日，杨振慧死亡。
一审法院再查明，陈雪虹提起本案行政诉讼时，提出的诉讼请求是：请求确认被诉房屋征收补偿协议无效。在本案诉讼过程中，经一审法院释明后，陈雪虹将诉讼请求变更为：请求撤销被诉房屋征收补偿协议。
2021年12月13日，一审法院判决认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，石景山区征收办作为本区人民政府房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责。在涉案项目启动之前，石景山区征收办已通过在报纸刊登《权利申报公告》的方式，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利。但陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在房屋征收部门组织的入户调查过程中，陈爱新向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议在有“杨振慧”“陈立新”“陈雪虹”和“陈爱新”签字的情况下，已明确约定了涉案房屋由陈爱新继承。虽然该协议书中包含有“此三处房在我百年之后按以上方案继承”的内容，但同时该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造、新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权”的内容，且杨振慧在房屋征收部门工作人员面前不仅没有对该协议书内容和效力提出异议，而且还为陈爱新亲笔出具了办理涉案房屋征收补偿事宜的《授权委托书》。陈爱新在具有杨振慧授权委托的情况下，以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同就涉案房屋权属向房屋征收部门出具了《私有房屋权属指认说明》和《具结保证书》。石景山区征收办委托石景山区征收中心根据上述情况，并结合入户调查登记的情况，认定杨振慧、陈爱新和陈瑶为涉案房屋被征收人，已尽到充分审查义务，并无不当。
被诉房屋征收补偿协议系杨振慧、陈爱新、陈瑶于2017年与房屋征收部门依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》自愿签订，既不违反国家法律、法规强制性和禁止性规定，又不违背社会公序良俗，具有事实根据和法律依据，签订程序合法。因此被诉房屋征收补偿协议不仅依据行政法律规范应认定属于合法有效，而且依据民事法律规范亦不具有可撤销或无效的情形。
虽然陈雪虹提交了杨振慧于2016年被诊断患有阿尔兹海默症的诊断证明，但陈雪虹并未提交有关该病症在诊断当时必然导致杨振慧立即丧失民事行为能力的充分证据，且杨振慧于2017年在房屋征收人员面前现场亲笔出具了有关委托陈爱新办理征收补偿事宜的《授权委托书》，杨振慧在2020年才被人民法院依法宣告属于无民事行为能力人，因此对于陈雪虹提出有关杨振慧在2017年没有能力处置房产的诉讼意见，法院不予采纳。
虽然陈雪虹主张涉案房屋属于其父亲陈一诚婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，主张陈爱新在落款日期为1998年9月17日的协议书上的签字属于其后补，且杨振慧在1998年之后对于涉案房屋权属分配又进行了其他意思表示，但均未在本案诉讼过程中提交充分证据证明房屋征收部门在被诉房屋征收补偿协议签订前应当知悉上述情况，故对于陈雪虹提出的上述诉讼意见，法院不予采纳。对于陈雪虹提出有关杨振慧赡养问题的诉讼意见，由于与本案并不属于同一法律关系，因此法院在本案中不予采纳。
杨振慧属于被诉房屋征收补偿协议确定的被征收人之一，但在被诉房屋征收补偿协议签订之后到本案诉讼前的期间内已死亡。由于陈雪虹系杨振慧之女，且陈雪虹在本案诉讼过程中还提交了在1998年之后具有“杨振慧”签字的对涉案房屋权属分配作出了其他意思表示的证据材料，因此对于石景山区征收办提出的有关陈雪虹与被诉房屋征收补偿协议不具有利害关系，不应具备本案原告诉讼主体资格的抗辩意见，法院不予采纳。
特别应当指出的是，本案的裁判结果并不影响陈雪虹通过其他合法途径依法解决其与陈爱新、陈瑶及陈立新就被诉房屋征收补偿协议确定的涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。
综上所述，一审法院对于陈雪虹提出的本案诉讼请求，不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈雪虹的诉讼请求。
上诉人陈雪虹不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉房屋征收补偿协议。其主要诉讼理由为：1.被上诉人出具的证据3，即落款日期为1998年9月17日的协议书来源于陈爱新和陈瑶，属于复印件，签字是后补的，不具有真实性和合法性，不具有证明效力；2.被上诉人提交的证据5《入户调查表》不具有真实性和合法性，上诉人提供了邻居的书证，但未被采信；3.被上诉人提交的证据6《授权委托书》不具有真实性、合法性，通过照片可以确定当时的日期，上诉人提供了医院的诊断证明，可以证明杨振慧当时没有能力出具授权委托书，而且授权委托书上也没有指定被征收人为杨振慧、陈爱新和陈瑶。此外，如果杨振慧头脑清醒，其不会为陈爱新出具授权委托书，因为陈爱新对母亲不尽赡养义务，并因赡养母亲事宜与上诉人发生纠纷将上诉人打伤，母亲十分寒心，自书遗嘱，决定收回由陈立新代书遗嘱，取消陈爱新的继承权。4.被上诉人提交的证据7《私有房屋权属指认说明》和证据 8《具结保证书》均不具有真实性、合法性，遗漏了上诉人这一权利人。5.被上诉人提交的证据21，即被诉房屋征收补偿协议不具有真实性、合法性，涉案房屋无一人在册，无一人在此居住，一直由陈爱新出租，租金也据为己有。杨振慧应当是房屋的权利人，但却没有为其分配房源、临时安置款和奖励。陈爱新作为监护人不履行监护义务，侵害被监护人的合法权益，应当受到法律的制裁。6.上诉人提交的杨振慧的自书遗嘱应当被采信，被上诉人在房屋征收过程中并未尽到合理注意义务，没有主动与上诉人联系。而且被上诉人提交的证据中凡是有关杨振慧的签字和指纹都是虚假的，上诉人不予认可。
被上诉人石景山区征收办、陈瑶、陈爱新表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
一审第三人陈立新表示同意上诉人的意见，请求撤销一审判决，撤销被诉房屋征收补偿协议。
在法定举证期限内，陈雪虹向一审法院提交下列证据：证据1.（2021年）门公大峪所字1351号《证明信》，证明陈雪虹与陈一诚、杨振慧的父母子女关系。证据2.（2021年）石公鲁谷所字412号《证明信》，证明陈文、王淑贤的出生日期。证据3.（2020）京0102民特774号《民事判决书》，证明杨振慧监护人的指定情况。证据4.（2019）京0102民特3062号《民事判决书》，证明杨振慧被确认为无民事行为能力人的情况。证据5.杨振慧的死亡诊断证明，证明杨振慧的死亡时间。证据6.诊断证明书两份，证明杨振慧患有阿尔兹海默症的情况。证据7.具有“杨振慧”签字的落款时间2013年12月3日的《遗嘱》，证明遗嘱内容。证据8.具有“杨振慧”签字的落款时间2015年8月18日的《证明》，证明陈爱新支付墓地款的情况。证据9.陈爱新、陈雪虹在2015年8月18日共同出具的证明，证明陈雪虹收到陈爱新支付的墓地款情况。证据10.陈爱新、陈立新、陈雪虹达成的关于探视赡养权的《协议书》，证明儿女对母亲都有赡养义务。证据11.陈爱新在2016年2月22日出具的《保证书》，证明保证书内容情况；证据12.陈雪虹的X线影像诊断报告，证明陈雪虹的受伤情况。证据13.陈雪虹的书面陈述意见，证明陈雪虹在本案中的相关意见。
在法定举证期限内，石景山区征收办向一审法院提交了如下证据：证据 1.《房屋征收决定》及《征收补偿方案》，证明房屋征收部门、征收实施单位及《征收补偿方案》中明确规定的内容情况。证据 2.房屋征收部门的《授权委托书》，证明石景山区征收办委托石景山区征收中心开展征收工作。证据 3.落款日期1998年9月17日的协议书，证明涉案房屋的被征收人情况。证据 4.《权利申报公告》的报纸，证明石景山区征收办发布申报权利公告的情况。证据 5.《入户调查表》，证据 6.杨振慧出具的委托陈爱新的《授权委托书》及照片，证据 7.《私有房屋权属指认说明》，证据 8.《具结保证书》，证据 9.陈爱新身份证，证据 10.杨振慧身份证，证据 11.陈瑶身份证，证据 12.钱玉身份证，证据 13.陈爱新、陈瑶和杨振慧的户口本，证据 14.陈爱新与钱玉的结婚证，证据 15.陈爱新的房屋测绘示意图，证据 16.杨振慧的房屋测绘示意图，证据 17.陈瑶的房屋测绘示意图，证据 18.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-1 号）及送达回证，证据 19.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-2 号）及送达回证，证据 20.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-3 号）及送达回证，证据 21.被诉房屋征收补偿协议，证据 22.领款单、信汇凭证、《关于发放衙门口棚户区改造房屋征收项目衙西私有住宅房屋整体搬迁奖励费的通知》的张贴照片及整体搬迁奖发放审批表，证据 23.《交房验收单》，证据5至证据23共同证明石景山区征收办已经尽了合理的注意义务，签订的被诉房屋征收补偿协议合法有效，且已履行完毕。
在法定举证期限内，陈爱新、陈瑶向一审法院提交以下证据：落款日期1998年9月17日的协议书，证明涉案房屋因拆迁获得的一切经济补偿利益应当归陈爱新所有的情况。
在法定举证期限内，陈立新未向一审法院提交证据。
对于上述证据，一审法院经审查认为，陈雪虹提交的证据1至证据6符合证据形式要件，可以达到其主张的证明目的，法院予以确认；陈雪虹提交的证据 7 仅能证明陈雪虹在本案中具有原告主体资格；陈雪虹提交的证据13仅能证明其本人的诉讼意见；陈雪虹提交的其它证据均与本案不具有关联性，法院不予接纳。石景山区征收办提交的证据21系本案被诉行政行为，不属于证据；石景山区征收办提交的其它证据均符合证据形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以确认。陈瑶和陈爱新共同提交的证据，能够证明证据的内容情况，法院对能够证明的情况予以确认。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
在本案二审期间，证人石磊出庭作证，证明杨振慧在工作人员在场的情况下出具委托陈爱新代办征收补偿事宜的《授权委托书》，并进行现场照相，当时杨振慧本人神志清醒，能够与人正常交流。
基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，石景山区征收办作为石景山区人民政府房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责，可以依法与被征收人签订房屋征收补偿协议。
同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，被征收人是指被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行产权登记，且存在继承纠纷，综合各方当事人意见，本案的争议集中于无权处分的认定上，并由此衍生出两个层面的争议焦点：一是作为协议外当事人，陈雪虹与被诉房屋征收补偿协议是否具有利害关系；二是如果存在无权处分的情形，被诉房屋征收补偿协议的效力应当如何认定。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。具体而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人起诉要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，应当先行解决基础民事争议。
本案中，陈雪虹应当提供证据证明其对涉案房屋享有权利，方才具备提起本案诉讼的原告资格。综合在案证据可知，涉案房屋在当事人家庭内部存在继承纠纷，陈爱新主张依据落款日期为1998年9月17日的协议书，其应当取得涉案房屋的所有权，而陈雪虹则主张涉案房屋属于其父亲陈一诚婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，落款日期为1998年9月17日的协议书上的签字属于陈爱新后补，且杨振慧在 1998 年之后对于涉案房屋权属分配又进行了其他意思表示，因此陈爱新并非房屋所有权人，同时陈立新也不认可陈爱新对涉案房屋享有所有权。由此可知，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是需要通过专门法律途径予以厘清的法律关系，即需先行解决基础民事争议。但是，考虑到涉案房屋已经交付拆除，另行解决基础民事争议存在障碍，并综合考虑涉案房屋的由来以及各方当事人的身份关系，法院不能排除陈雪虹合法权益受损害的可能性。在此情形下，宜认定其具有提起本案诉讼的原告资格。
关于争议焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中未对无权处分的问题作出明确规定，故对于房屋征收补偿协议中涉及的无权处分问题，可依据行政诉讼法的相关规定，并参照相关民事法律规范进行审理。
从目前的民事法律规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。《民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。由上可知，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。参照上述民事法律规范，无权处分的房屋征补协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为。
从行政诉讼法的角度来看，人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。具体到房屋征收补偿协议案件，法院应当审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。无权处分涉及房屋权属，属于房屋征收部门在签约过程中认定的事实。无权处分是否属于行政诉讼法第七十条中所称“主要证据不足”之情形，进而据此足以撤销房屋征收补偿协议，这一问题需要深入分析。值得注意的是，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地上房屋征收项目关系到国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
如上所述，关于协议的效力问题，无权处分的协议依然有效，只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。同时，《民法典》第三百一十一条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依据前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求损害赔偿。据此，无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。遵循该思路，评判房屋征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。这种审查思路不仅契合权责一致的原则，给房屋征收部门依法开展房屋征收签约工作提供明确指引，也能给社会公众提供稳定预期，引导公众有序参与房屋征收补偿签约工作。
本案中，石景山区征收办在项目实施过程中，在报纸刊登《权利申报公告》，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利，但陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程中，陈爱新向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议上有“杨振慧”“陈立新”“陈雪虹”和“陈爱新”的签字，且明确约定涉案房屋由陈爱新继承。该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造、新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权”的内容。虽然陈雪虹、陈立新主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实。而且，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在房屋签约当时的情境下，石景山区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨振慧的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，石景山区征收办认定杨振慧、陈爱新和陈瑶为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被诉房屋征收补偿协议亦不存在无效或应当被撤销的情形。同时，鉴于被诉房屋征收补偿协议已经履行，陈雪虹如认为本案存在无权处分的情形，可另行追究无权处分人的责任，解决涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。
综上，一审法院判决驳回陈雪虹的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人陈雪虹提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈雪虹负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 赵 锋
审判员 王春光
审判员 魏浩锋
二〇二二年四月十三日
法官助理 赵 凯
书记员 王雨蒙
