最高法院案例：国有土地上履行补偿安置职责的主体如何确定
2025.11.03
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第二十六条规定，市、县级人民政府是作出房屋征收决定的权力主体，也是负责征收补偿工作的责任主体。在房屋征收部门未与被征收人签订补偿安置协议，市、县级人民政府未作出补偿决定，被征收人未获安置补偿的情况下，被征收人有权要求市、县级人民政府履行补偿安置法定职责。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人(一审被告、二审被上诉人)淮北市相山区人民政府。住所地安徽省淮北市相山区孟山路85号。
法定代表人朱龙，该区人民政府区长。
委托代理人牛某、王某村，相山区人民政府相南街道办事处工作人员。
被申请人(一审原告、二审上诉人)孙某节，男，1974年5月12日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
被申请人(一审原告、二审上诉人)徐某玲，女，1976年10月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
再审申请人淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）因孙某节、徐某玲诉其不履行房屋征收补偿法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终932号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
相山区政府向本院申请再审称：一、（2018）皖行终932号行政判决事实认定错误。案涉房屋在1999年申请登记时，不仅两被申请人居住在涉案房屋内，而且被申请人孙某节的父母及两个妹妹均居住在涉案房屋内，直到该房屋在2017年5月被征收时，两被申请人及其父母均共同居住在案涉房屋内，而且被申请人父母除居住的案涉房屋外，别无其他房产。在签约期限内，被申请人的父母主动找房屋征收实施单位前往其居住的案涉房屋实地丈量并登记，作为居住在案涉房屋中的被申请人不可能不知情。房屋征收实施单位有理由相信孙某节的父母有权代表其全家签订补偿协议，其与孙某节父母签订的两份《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》应为有效合同。该案涉及孙某节父母的利益，省高院在孙某节的父母未参加诉讼的情况下直接对实体权利作出改判，不仅可能损害案外第三人的利益，而且还无形之中剥夺了再审申请人的上诉权。二、（2018）皖行终932号行政判决适用法律错误。本次房屋征收完全按照“先补偿，后搬迁”的法律程序，征收实施单位与被申请人孙某节的父母达成补偿协议后，被申请人及其父母才搬离案涉房屋，相应补偿款项征收实施单位早已支付完毕。而省高院却判令再审申请人再次向被申请人履行补偿安置职责，这岂不导致一处房产获得重复补偿的结果？此判决结果显然是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的错误理解与适用。政府下达征收补偿决定必须是由房屋征收部门报请，不能由自然人申请，这是法定，而不是终审法院理解的“系上下级之间的层级报批程序，属内部行为”。请求：1.撤销二审行政判决，驳回被申请人在二审中的上诉请求；2.本案一、二审诉讼费用由被申请人承担。
本院经审查认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第二十六条规定，市、县级人民政府是作出房屋征收决定的权力主体，也是负责征收补偿工作的责任主体。本案，相山区政府作出了征收决定，案涉房屋位于征收决定的征收范围内。孙某节是案涉房屋的物权登记权利人，徐某玲与孙某节是夫妻关系，相山区政府房屋征收部门未与孙某节、徐某玲签订补偿安置协议。虽然相山区政府辩称已与孙某节父母孙某良、张某华签订了二份《西城社区棚户区改造二期改造项目房屋征收补偿协议》，但孙某良、张某华并非案涉房屋依法登记的所有权人，相山区政府也未能提供证据证明张某良、张某华签订协议时获得了孙某节的授权或者孙某节事后予以了认可。因此，在案涉房屋已被拆除，孙某节、徐某玲未获安置补偿的情况下，孙某节、徐某玲有权向相山区政府申请履行补偿安置法定职责。在相山区政府对孙某节、徐某玲未履行补偿安置法定职责的情况下，二审法院判决责令相山区政府依法履行补偿安置职责，并无不当。
综上，再审申请人淮北市相山区人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人淮北市相山区人民政府的再审申请。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申10248号行政裁定书。
