自然资源部针对当前问题，与国家林草局联合印发了《关于优化年度国土变更调查 规范调查成果的应用的通知》，优化调查管理模式和认定标准，笔者认为，该文件较以往变更调查着重强调现势性不同，更多强调变更地类来源的合法合规、精准、真实、准确，实事求是开展变更调查。2025年度变更调查就是要充分落实顶层设计思路，如何落实？

1.农用地与非农用地之间。过往按照“所见即所得”开展建设用地变更调查，某县修建一条穿境高速双向6车道，宽度约35米，县境内长51.49千米，涉及该县9个乡镇(街道)、33个行政村，用地总面积4262.3亩，平湖段采用高架，丘陵山区段采用高架和土路基，施工期2020-2025年。在这施工的5年里，为了所见即所得，区分动工与没动工地类变化，每年施工进展将该条高速分割了无数个图斑，有的动工变化了，有的没变化，在年度下达的监测图斑拍照、举证、变更，耗费大量精力，也占了年度监测疑似大多数图斑。而优化后的年度国土变更调查，对“批而未用”且在自然资源部监管平台备案的按批准用途和范围调查，并标注实地现状。可以理解为按新调查规程，既然对历史的批而未用都按批准用途调查，对于当年按程序经农用地转用批准的建设用地，应可以直接调查为建设用地和批准用途。

2.农用地内部之间地类变化。过往以“所见即所得”开展农用地之间地类变更调查，根据地面种植作物属性来区分地类，也不区别地类变化的合法性和部门认同。而优化后，地类变更调查成果上报前，县级自然资源主管部门会同同级农业农村、林业和草原主管部门开展合法合规性核实；属于违法违规开垦、占用等的，按原地类调查，并标注“202X疑似违法违规”，后续根据处置情况再及时变更。所以对不是合法合规的变化地类，是按原地类调查，而这样对过往以监测疑似图斑来引导地类变更的模式不再适应当前要求，而是在划定的林耕地边界合法区域通过职能部门备案和管理的地类变更才算合法合规。

3.部门之间协同。在农用地中，主要分类为耕地、园地、林地、草地等，而耕地数量以自然资源部门管理为主，林草湿荒以林草部门管理为主。而两管理部门之间按照“谁发起、谁调查、谁负责”，也就是林草湿荒由林草部门纳入年度森林草原湿地荒漠化调查，自然部门发现的林草湿图斑也推送林草部门，纳入林草部门的林草湿荒调查；林草部门在监测经营管理中发现林草湿变化图斑涉及地类变化的，由林草调查，将结果推送自然资源部门，纳入年度变更调查，这样就形成了“两调查、两统一”。而不再像过往各管各，实现地类来源有人管，结果合规再变更。譬如，内蒙某地在“三调”时把现状草地误调为耕地且划为永农，而承包人想按耕地耕种，但又担心改变现状面临处罚。向林草部门和自然资源部门咨询，林草部门说“三调”是耕地不归他们管，而自然资源部门则要求保持现状不变。自然资源部也在2025年前两季度通报的典型案例中，通报多起违规毁林毁草开垦的情况，而如果不区分其合法合规性，按之前调查规程就会调查为耕地，非法开垦则通过国土调查后合法问题或者部门之间管理冲突问题，因为农用地与建设用地不同，建设用地要追溯，而农用地不追溯。

从改革优化调查措施来看，强调地类变更的合法合规性，合法合规与“所见即所得”的出发点在某种程度上是反向的，先要合法合规，再是按现状，有了先后顺序。笔者在网上也查阅了一些关于2025年度国土变更调查工作的信息，譬如福建永春县强调：“因自然资源部不再下发变更调查图斑，我县迅速行动委托技术单位借助高分辨率遥感卫星影像，同时融合无人机航飞、互联网舆情监控、外业实地验证等技术，对我县进行全覆盖监测，精准找出变化图斑，做到应变尽更。扎实开展摸底调查，我县把地类图斑矢量数据、遥感影像套合图等下发给各乡镇，组织乡镇对地类与实际不符的图斑以及耕地优化布局方案展开摸排，以进一步推进地类错漏情况的纠正以及耕地布局的优化”。

笔者认为，如果调查工作模式是从自然资源部提取疑似图斑再下发基层核实举证，调整为省级提取疑似图斑再下发基层核实举证或者县级提取疑似图斑再下发乡镇核实举证并没有多大区别，只是换了一个技术单位谁提取图斑的问题，换汤不换药。而过往调查过分强调现势性，不强调合法性而导致调查与管理矛盾造成社会舆情事件很多，自然资源部门内部也没有形成管理闭环。所以笔者很不认可这种不分情形的从影像上挑图斑的管理模式，如果每年变更调查都保持着现势性，那每10年开展一次国土调查就没有必要了，而所见即所得的模式是为了适时掌握耕地的动态变化以利于制订管制政策针对性。而笔者认为年度国土调查更多是掌握稳定利用耕地的数量，之前为了现势性把已批建设用地种菜种田调为耕地，而这类耕地在耕地保护目标中又列为不稳定耕地，那这个数量和数据的意义在哪？为了掌握每年粮食播种面积？所以，调查思路也要从合法合规变更、非合法合规产生变更、历史流失耕地分类处置三个方面进行安排。

1.合法合规产生的变更方面。一是收集用途管制部门和行政审批部门的农转用、增减挂钩建新区、市级审批不征的集体农转用、只征不转的水库淹没区、临时用地、设施农用地备案等管理数据，确定合法审批备案的地类变更。二是收集耕地保护部门永农调整数据，确定调出永农的耕地地类变化。三是收集耕保土地开发整治复垦和乡镇的新增耕地数据，确定耕地流入地类变更。四是收集农业部门高标农田竣工验收数据，确定新增耕地及沟渠道路线状地物布局调整地类变更。五是收集林业部门造林、用林用草许可和采伐许可审批数据与林草湿荒资源调查，确定园林草湿变化数据。六是收集水利部门河湖水库岸线调整相关数据，确定河湖水库边界地类变化。七是在平常管理过程中发现的与实地不符图斑或者经管理核实后应按建设用地认定的而调为了农用地的图斑。八是收集已批准设立的矿业权，确定露天矿开采地类变更数据。九是日常变更数据等。

在收集上述矢量数据后，再套合获取自然资源部制作的最新正射影像核实，并收集相关佐证资料举证。

2.非合法合规产生的变更方面：一是自然资源执法部门获取的相关图斑和查处的相关土地违法案件矢量。二是林草执法部门获取的相关图斑和查处的相关林地违法案件矢量等。三是乡镇查处的“非粮化”案件等。

针对上述违法案件所作出的行政命令或处罚措施，对责令恢复原状的不予地类变更，对处罚后没收或限期改正采取完善手续的予以地类变更。

3.对历史流失耕地处置变更方面：一是对现状耕地套合下发影像，对现状耕地中的非耕地又不符合完善后耕地调查规则的，将耕地按现状认定地类调出。二是用2022年划定的耕地保护目标图层与2024年度国土变更调查中的耕地图层进行对比分析，筛选出流出地块后，进行影像套合判定后，自然资源和农业农村部门逐地块现场踏勘认定，符合耕地认定标准的，调查为耕地，按照“三个一批”处置方式，确定哪些是拟恢复地块，哪些置换地块，进行标注。

笔者认为，从优化年度国土变更的立意来看，强调实事求是，强调了合法合规，强调了自主主动，强调了核实举证，强调了属地责任，强调了责任追究，强调了规范成果运用。从过往上级主导把具体图斑下到基层配合开展，到部级制定规则省级制订细则由基层主导开展转变。县级自然资源部门主导开展变更调查，其部门衔接与部门配合可能是开展环节中最大难点。

声明：笔者没有在调查监测口工作，上述并非当前上级调查监测部门开展工作的方向，可能与上级部署安排并不一致