1.市、县级人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋时，应当对被征收人给予公平补偿。一般而言，由于房屋征收决定是引起房屋及其所定着土地物权变动的法定原因，因此，选择房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值的评估时点，对被征收房屋的市场价值予以确定，并无不当。但是，如果因作出补偿决定之日与房屋征收决定公告之日相距较远，且不存在可归责于被征收人的原因，在房屋市场价值波动较大的情况下，仍机械地以房屋征收决定公告之日作为房屋价值的评估时点，并据此判定被征收房屋价值，则难以保障被征收人获得的补偿能够维持其原有居住条件，从而与公平补偿原则相悖。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的公平补偿原则，在实践操作层面至少包括以下三个方面要求：一是对被征收房屋价值的确定，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。二是被征收房屋价值确定后，应当尽快通过签订补偿协议的方式对被征收人进行补偿；合理期限内无法签订补偿协议的，必须尽快作出补偿决定，及时固定双方的权利义务，而不能以被征收人不配合或者不接受为由久拖不决。三是在因房屋征收部门原因未能及时签订补偿协议或者作出补偿决定，且在此期间房地产市场价格涨幅较大的情况下，房屋征收部门有义务保障被征收人得到公平合理的补偿安置，并承担增加补偿的风险。具体而言，如果被征收人选择货币补偿，应当以房屋征收决定公告之日为评估时点确定的货币补偿数额为基础，通过另行增加至实际支付货币补偿之日的利息等方式，弥补房屋价值差价，以确保补偿的实质公平。而如果被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，选择房屋产权调换的，则应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值在同一时点的差价；确因客观原因无法提供用于产权调换的房屋的，应当说明理由，并保障被征收人获得的货币补偿款能够购买到当时当地与被征收房屋价值量相当的同类房地产，但被征收人不及时领取补偿款或者不及时购买房地产的除外。

2.本案被诉补偿决定虽然同时保留汤某忠选择产权调换的权利，应予肯定，但该补偿决定对产权调换补偿的表述为“按照涉案补偿方案的相关规定执行”。一审法院以涉案补偿方案“对于被征收人选择房屋安置的作出18项明确具体规定”为由，认定被诉补偿决定并未剥夺汤某忠选择房屋安置补偿方式的权利。对此，本院认为，被征收人对补偿方式或是安置房屋的选择，都必须建立在其能够真正进行比较、甄别，进而作出理性判断的基础上。因此，房屋征收部门在确定补偿安置内容时，应当提供具有具体金额的货币补偿方案或是已经特定化的房屋供被征收人比较、权衡和选择。本案中，涉案补偿方案虽作出“根据该区域的规划条件，被征收人选择产权调换的，可以选择原地安置，也可以选择异地安置，可以选择期房安置，也可以选择现房安置”等18项规定，但并未明确具体到本案被征收人，究竟是采取“原地安置”还是“异地安置”，是采取“期房安置”还是“现房安置”，亦未明确用于产权调换房屋的具体位置、面积及相应价格等。因对于产权调换的表述明显不够明确、具体，被诉补偿决定所确定的产权调换方案客观上难以操作，从而变相侵害了被征收人对补偿方式的选择权。汤某忠在本案一、二审审理期间及本院组织的询问过程中，明确表示选择产权调换且要求原址回迁，该请求符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款有关“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，同时也符合涉案补偿方案第三条第二项关于“根据该区域的规划条件，被征收人可选择原地安置；被征收人不选择原地安置的，也可选择异地安置”的规定。对此，原州区政府主张原地安置没有房屋，只能选择异地安置，但既未提供有效证据予以证实，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款的规定。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汤某忠，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住宁夏回族自治区固原市原州区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区固原市原州区人民政府。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。

法定代表人：张某。

委托诉讼代理人：受某相。

再审申请人汤某忠因诉被申请人宁夏回族自治区固原市原州区人民政府（以下简称原州区政府）房屋征收补偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁某终16号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年12月6日作出（2023）最高法行申3693号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

本院经审理查明，因旧城改造需要，原州区政府于2015年11月17日作出《关于固原市区旧城改造项目城隍庙片区国有土地上房屋征收社会风险评估报告》；2015年11月20日发布《固原市区旧城改造项目城隍庙片区国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称涉案补偿方案），决定对市区东至东关路，南至政府街，西至中山街，北至文化街范围内国有土地上房屋实施征收；2015年12月1日发布《关于固原市区旧城改造项目城隍庙片区国有土地上房屋征收决定公告》，确定项目房屋征收主体为原州区政府，房屋征收部门为宁夏回族自治区固原市原州区土地房屋征收办公室。汤某忠在其持有的编号为固国用（2001）6062号国有土地使用证用地范围建设的砖混（楼房）结构房屋位于征收范围内。该房屋部分为营业用房，部分为住宅用房。虽经协商，汤某忠与房屋征收部门未在签约期限内达成补偿协议。2017年8月15日，原州区政府作出原政征补〔2017〕37号《房屋征收补偿决定书》（以下简称37号补偿决定）。汤某忠不服，提起行政诉讼。宁夏回族自治区固原市中级人民法院作出（2018）宁04行初17号行政判决，认为涉案评估报告违反法律规定，判决撤销37号补偿决定。

原州区政府在征求汤某忠重新选择评估机构未果的情况下，根据摇号决定方式，选定宁夏力天房地产土地资产评估咨询有限公司（以下简称某某公司）为房屋评估机构。某某公司对涉案房屋按照实际用途进行价值评估，并于2021年7月30日作出宁力天〔2021〕（综）字第2-037号《汤某忠营业、住宅用途房屋征收补偿估价报告》（以下简称37号估价报告）。评估结论为：汤某忠被征收房屋的建筑面积231.39㎡，土地使用权面积73.32㎡，房屋评估价值为1025844元，附属物评估价值12026元，合计1037870元。汤某忠收到该估价报告后，提出复核申请，某某公司书面予以回复。汤某忠申请评估专家委员会鉴定，但未予鉴定。2021年11月9日，原州区政府重新作出原政征补〔2021〕7号《房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉补偿决定），决定如下：一、对被征收人汤某忠位于原州区政府东某的房屋依法实施征收，并按照涉案补偿方案的规定给予货币补偿或房屋安置，具体补偿方式为：（一）被征收人选择货币补偿的：根据某某公司对被征收人房屋及附属设施的评估价值和补偿方案的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1.房屋价值补偿1025844元；2.房屋装修及附属物价值补偿12026元；3.搬迁费159.22㎡×15元／㎡＝2388.3元（营业部分），72.17㎡ｘ10元／㎡＝721.7元（住宅部分）；4.停产停业损失841955元×7‰×3（个月）＝17681.10元。上述四项货币补偿金额共计为1058661.1元。（二）被征收人选择房屋安置的：按照涉案补偿方案的相关规定执行。以上费用全部储存于固原市农村商业银行政府路支行拆迁补偿专户。二、被征收人汤某忠应当自本决定书送达之日起15日内办毕搬迁手续，并腾让被征收房屋交征收实施单位验收后拆除。2021年11月9日，原州区政府对被诉补偿决定予以公告，并于2021年11月11日向汤某忠送达。汤某忠仍不服，提起本案行政诉讼。

另查明，2020年9月2日，汤某忠提起诉讼，请求原州区政府支付过渡安置费、停产停业损失140589元。2020年11月2日，宁夏回族自治区固原市中级人民法院作出（2020）宁04行初53号行政判决，责令原州区政府在60日内对汤某忠被征收房屋作出补偿决定。

宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2022）宁04行初11号行政判决认为，在签约期限内汤某忠与征收管理部门达不成补偿协议，原州区政府依法作出房屋征收补偿决定，并予以公告，符合法律规定。汤某忠主张37号估价报告存在程序违法、评估价值错误，但未提供有效证据证明；原州区政府以征收决定公告发布之日作为评估时点，并无不当；评估机构根据有汤某忠签字的现场查勘记录进行价值评估，没有证据证明存在漏评事项。鉴于评估价值时点是2015年12月1日，估价报告作出时间为2021年7月30日，历时较长，从公平合理补偿考虑，原州区政府应当向汤某忠给付自评估价值时点2015年12月1日起至补偿金支付之日止所产生的法定孳息。被诉补偿决定中确定被征收人选择房屋安置的依照涉案补偿方案的相关规定执行，该补偿方案充分考虑了被征收人选择房屋安置的需求，对于被征收人选择房屋安置的作出18项明确具体规定，故被诉补偿决定并未剥夺汤某忠选择房屋安置补偿方式的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条规定，判决驳回汤某忠要求撤销被诉补偿决定以及要求原州区政府赔偿过渡安置费、停产停业损失等各项诉讼请求，由原州区政府按照被诉补偿决定确定的补偿金总额支付汤某忠自2015年12月1日起至支付之日止银行存款利息。汤某忠不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁某终16号行政判决认为，被诉补偿决定明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，已充分保障汤某忠的权利。至于产权调换房屋的地点、楼层和面积等，还需待其选择补偿方式后根据具体实际情况确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉、维持一审判决。

汤某忠申请再审称，原州区政府始终未向其提供安置用房地址，实际剥夺其选择权。37号估价报告估价时点错误，存在漏评事项、房屋面积认定错误、评估价格严重低于市场价值等问题，应当给予临时安置费、停产停业损失补偿。请求撤销一、二审判决，依法改判或指令一审法院重新审理。

原州区政府辩称，汤某忠的再审申请缺乏事实与法律依据，应予驳回；截至目前，需向汤某忠支付的利息达15万元以上，足以弥补其损失。请求维持一、二审判决。

本院认为，根据原审判决及本案诉辩情况，本案争议焦点为原州区政府所作被诉补偿决定是否合法。

《中华人民共和国民法典》第一百一十七条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

综合以上规定，市、县级人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋时，应当对被征收人给予公平补偿。一般而言，由于房屋征收决定是引起房屋及其所定着土地物权变动的法定原因，因此，选择房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值的评估时点，对被征收房屋的市场价值予以确定，并无不当。但是，如果因作出补偿决定之日与房屋征收决定公告之日相距较远，且不存在可归责于被征收人的原因，在房屋市场价值波动较大的情况下，仍机械地以房屋征收决定公告之日作为房屋价值的评估时点，并据此判定被征收房屋价值，则难以保障被征收人获得的补偿能够维持其原有居住条件，从而与公平补偿原则相悖。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的公平补偿原则，在实践操作层面至少包括以下三个方面要求：一是对被征收房屋价值的确定，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。二是被征收房屋价值确定后，应当尽快通过签订补偿协议的方式对被征收人进行补偿；合理期限内无法签订补偿协议的，必须尽快作出补偿决定，及时固定双方的权利义务，而不能以被征收人不配合或者不接受为由久拖不决。三是在因房屋征收部门原因未能及时签订补偿协议或者作出补偿决定，且在此期间房地产市场价格涨幅较大的情况下，房屋征收部门有义务保障被征收人得到公平合理的补偿安置，并承担增加补偿的风险。具体而言，如果被征收人选择货币补偿，应当以房屋征收决定公告之日为评估时点确定的货币补偿数额为基础，通过另行增加至实际支付货币补偿之日的利息等方式，弥补房屋价值差价，以确保补偿的实质公平。而如果被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，选择房屋产权调换的，则应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值在同一时点的差价；确因客观原因无法提供用于产权调换的房屋的，应当说明理由，并保障被征收人获得的货币补偿款能够购买到当时当地与被征收房屋价值量相当的同类房地产，但被征收人不及时领取补偿款或者不及时购买房地产的除外。

本案中，原州区政府于2015年12月1日发布涉案房屋征收决定公告，此后迟至2021年11月9日，原州区政府方根据某某公司于2021年7月30日以房屋征收决定公告之日为评估时点所作37号估价报告，作出被诉补偿决定，该补偿决定确认的评估时点与被诉补偿决定作出之日相距近6年且房价发生明显变化。原州区政府对此种不合理的迟延既未作出合理说明，亦未举证证明系汤某忠不支持、不配合等原因所致。因此，被诉补偿决定认定事实不清，依法应予纠正。一、二审法院虽判令由原州区政府按照被诉补偿决定确定的补偿金总额支付汤某忠自2015年12月1日起至支付之日止的银行存款利息，但未对该利息是否足以弥补其所受损失作出合理说明，亦属认定事实不清。

此外，本案被诉补偿决定虽然同时保留汤某忠选择产权调换的权利，应予肯定，但该补偿决定对产权调换补偿的表述为“按照涉案补偿方案的相关规定执行”。一审法院以涉案补偿方案“对于被征收人选择房屋安置的作出18项明确具体规定”为由，认定被诉补偿决定并未剥夺汤某忠选择房屋安置补偿方式的权利。对此，本院认为，被征收人对补偿方式或是安置房屋的选择，都必须建立在其能够真正进行比较、甄别，进而作出理性判断的基础上。因此，房屋征收部门在确定补偿安置内容时，应当提供具有具体金额的货币补偿方案或是已经特定化的房屋供被征收人比较、权衡和选择。本案中，涉案补偿方案虽作出“根据该区域的规划条件，被征收人选择产权调换的，可以选择原地安置，也可以选择异地安置，可以选择期房安置，也可以选择现房安置”等18项规定，但并未明确具体到本案被征收人，究竟是采取“原地安置”还是“异地安置”，是采取“期房安置”还是“现房安置”，亦未明确用于产权调换房屋的具体位置、面积及相应价格等。因对于产权调换的表述明显不够明确、具体，被诉补偿决定所确定的产权调换方案客观上难以操作，从而变相侵害了被征收人对补偿方式的选择权。汤某忠在本案一、二审审理期间及本院组织的询问过程中，明确表示选择产权调换且要求原址回迁，该请求符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款有关“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，同时也符合涉案补偿方案第三条第二项关于“根据该区域的规划条件，被征收人可选择原地安置；被征收人不选择原地安置的，也可选择异地安置”的规定。对此，原州区政府主张原地安置没有房屋，只能选择异地安置，但既未提供有效证据予以证实，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款的规定。一、二审法院在未查明是否可以原地安置，以及如无法提供原地安置房屋，是否可以采取货币补偿措施以保障被征收人原地安置权利的情况下即驳回汤某忠的诉讼请求，认定事实不清、证据不足。

需要指出的是，行政机关在国有土地上房屋征收过程中及时通过签订补偿协议或者作出补偿决定的方式，固定双方权利义务关系，既事关人民群众切身利益、城市化进程和经济社会发展稳定，也能够避免行政机关因房价明显上涨而可能承担的增加补偿费用的风险。原州区政府在近10年的时间内，虽也努力推进汤某忠户的补偿安置工作，但均因合法性存在一定问题，导致汤某忠户的补偿安置利益始终未能落实到位。希望原州区政府以本案再审改判为契机，进一步规范征收补偿工作，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定及时依法履行补偿安置义务，保护被征收群众合法权益，从源头上减少行政争议。

综上，一、二审法院判决驳回汤某忠的诉讼请求，认定事实不清，依法应予纠正。鉴于本案现有证据尚不足以确定产权调换房屋的位置、面积、价格以及具体的调换方式，故应依法撤销被诉补偿决定并责令原州区政府限期重新作出补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：

一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2023）宁行终16号行政判决；

二、撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2022）宁04行初11号行政判决；

三、撤销宁夏回族自治区固原市原州区人民政府于2021年11月9日作出的原政征补〔2021〕7号《房屋征收补偿决定书》；

四、责令宁夏回族自治区固原市原州区人民政府于本判决生效之日起六十日内就汤某忠涉案被征收房屋重新作出补偿决定；

五、驳回汤某忠的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共计100元，由宁夏回族自治区固原市原州区人民政府负担。

本判决为终审判决。