内部事务信息是行政机关履行内部监督管理职能、开展日常工作中制作或者获取的信息，主要包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息。判断是否属于内部事务信息应从两个方面考量：从形式上而言，仅局限于行政机关内部之间；从效力上来说，仅为内部管理事项，对外部不具有约束力，不会对相对人的权利义务产生实际影响。一旦内部形成的信息开始外化，所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响，不再属于内部事务信息的范畴，应当予以公开。

原告许某云诉称：原告申请公开的“北京市大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目，北京市大兴区人民政府会议纪要”（以下简称《会议纪要》）直接涉及原告合法权益，且《会议纪要》通过一定方式外化，并非属于内部管理信息等不能公开的信息。被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）和被告北京市人民政府（以下简称北京市政府）违反了2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，不依法履行信息公开义务。

被告大兴区政府辩称：原告许某云申请公开的《会议纪要》所记录的是大兴区政府为推进涉案项目建设，研究项目中住宅房屋拆迁问题所召开内部会议的信息，主要内容为决定给旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目被拆迁人提供一定数额购房装修补贴，属于大兴区政府为研究工作而制作的内部管理信息，对相对人的权利义务不产生直接影响。经属地镇政府反馈，为落实此次会议精神，其单独制定了该项目住宅房屋拆迁补贴发放的工作方案，该方案作为装修补贴的具体操作依据，直接对相对人的权益产生影响。因此，原告许某云所申请的《会议纪要》属于被告大兴区政府制作的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。被告北京市政府辩称：大兴区政府作出的《政府信息答复告知书》事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，据此，北京市政府作出复议决定维持该告知书。

经审理查明：2019年3月12日，原告许某云向被告大兴区政府提交《北京市政府信息公开申请表》，要求公开《会议纪要》。2019年4月18日，被告大兴区政府作出《政府信息答复告知书》并于次日邮寄送达原告许某云，告知原告许某云其申请公开的《会议纪要》所记载的信息为大兴区政府为研究工作而制作的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。原告许某云不服《政府信息答复告知书》，于2019年5月20日向被告北京市政府当面提交行政复议申请书，请求被告北京市政府撤销《政府信息答复告知书》，责成被告大兴区政府依法履行公开职责。2019年6月27日，被告北京市政府作出《行政复议决定书》。原告许某云不服《行政复议决定书》，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。 

北京市第四中级人民法院于2020年1月2日作出（2019）京04行初1034号行政判决：一、撤销被告大兴区政府于二○一九年四月十八日作出的《政府信息答复告知书》；二、撤销被告北京市政府于二○一九年六月二十七日作出的《行政复议决定书》；三、责令被告大兴区政府于判决生效之日起法定期限内对原告许某云的信息公开申请重新作出处理。宣判后，原告许某云和被告大兴区政府、北京市政府未提出上诉，判决已发生法律效力。

法院生效裁判认为：结合一、二审法院判决与当事人在再审期间的诉辩意见，本案的争议焦点为：征收人在原评估报告载明的一年应用有效期内，未与被征收人签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点，并以此结算被征收房屋与产权调换房屋的差价款。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收评估办法》第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评佶时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格应当剔除偶然的和不正常的因素。《房地产估价规范》5.7.3规定，国有土地上房屋征收评估，包括被征收房屋价值评估、用于产权调换房屋价值评估、开发程度、交通条件、周围环境和景观、外部配套设施、利用现状、规划条件、权属状况等。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年;房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外。已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期(段)房屋拆迁实施之日为估价时点。

基于上述行政法规规章等一系列规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点(征收决定公告时点)，则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。即使是以产权调换方式进行的补偿安置，由于被征收房屋通常位于中心城区而产权调换房屋可能位于次中心城区，而中心城区房屋价格上涨幅度一般而言要高于次中心城区房屋价格的上涨幅度。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。

显然，《征补条例》未明确规定市、县级人民政府与其职能部门应当在征收决定公告后何期限内必须以补偿安置协议或者补偿决定方式解决补偿安置问题，《征补条例》等法律文件也未规定如何判断相应的“合理期限”。因此，人民法院也不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，也不宜简单以“征收决定公告之日”起或者估价报告出具之日起的“一年”或者“两年”作为判断标准。但《征补条例》有关及时补偿的立法精神，第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，仍然可以为人民法院确定相应的合理期限提供指引。人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿決定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的,市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延目主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。四是坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付(被征收人不接受的已经依法提存)周转用房或者产权调换房屋已经交付(被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙)。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。

对本案而言，鼓楼区政府于2013年7月19日作出32号《征收决定书》并于同日公告，此即应为确定涉案房屋市场价格的评估时点。32号《征收决定书》载明“签约期限为2013年7月30日至2013年9月7日”。而根据《征补条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，鼓楼区政府在2013年9月7日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，由于相关评估报告迟至2015年4月15日才向被征收人送达，从而导致鼓楼区政府因其自身原因未能在2013年9月7日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定。

具体而言：某评估公司虽于2013年11月5日作出054宸号《估价报告》，并确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/m。但该报告有关“应用有效期”的表述为：本估价报告为特定目的使用的有效期为一年，从报告出具之日开始计算，即从2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓楼区房屋征收处并未及时将该估价报告送达被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分别向各被征收人送达。对此种不符合情理的延迟，鼓楼区政府并未作出合理说明，只能视为系其与职能部门自身原因造成。而更为重要的是，福州市房地产价格评估专家委员会根据鼓楼区房管局的申请于2015年5月26日作出的榕房拆估鉴字[2015]第401号《鉴定意见》又认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告。某评估公司于2015年6月5日作出54G1宸号《估价报告》，除了将054宸号《估价报告》载明的应用有效期一年删除后，对于评估时点与评估价格并未作出任何改变鼓楼区房屋征收处于2015年7月28日、2016年3月31日才将54G1宸号《估价报告》分别送达各被征收人。而某评估公司迟至2015年9月15日才对用于产权调换的位于鼓楼区某苑2#楼3304单元房屋作出君健房估字(2015)126号《房地产估价报告》，确定产权调换房屋价格为1381749元，单价为11364元/㎡，鼓楼区房屋征收处于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送达，而迟至2016年3月31日，榕房拆估鉴字[2015]第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字[2015]第403号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字[2015]第1552号《鉴定报告》《分户评估报告说明》、君健房估字[2015]126号《房地产估价报告》，才送达被征收人居某、居某文。鼓楼区政府最终作出补偿决定时间已经迟延至2016年5月23日。

也即，2013年7月19日32号《征收决定书》公告后，鼓楼区政府及相关部门在2015年9月才完成被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，并迟延至2016年3月31日才最终完成相关评估报告的送达程序，2016年5月23日才作出补偿决定，固定补偿安置内容。鼓楼区政府对此种不合理的迟延未能作出合理说明。2016年5月23日，鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》时，被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2013年7月19日32号《征收决定书》公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。事实上，现行法律制度下的征收与房屋强制赎买有一定的相似性，而市场经济条件下的房屋买卖在交付房屋与交付购买金时间间隔过长情况下的定价机制，以房屋实际交付时点确定的价格更为公平合理，即以一方交付房屋另一方交付购买金更为适宜；而房屋征收中的产权调换类似于以房换房，以双方同时交付房屋时点更为适宜。而对于以补偿决定而非补偿协议方式进行的产权调换而言，在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，也更有利于实现公平补偿；此时的补偿决定书类似于以房换房的交割书，征收人与被征收人权利义务自补偿决定书作出之日起，始得固定；被征收人有异议的，只能通过复议或者诉讼渠道解决。因此，本案被征收房屋和产权调换房屋价值评估时点，不宜再确定为征收决定公告时点的2013年7月19日，而应当确定为补偿决定作出时点的2016年5月23日。鼓楼区政府虽辩称因被征收人不配合以及双方多次协商从而导致2016年始作出补偿决定，但鼓楼区政府作为征收主体在被征收人不配合征收补偿程序时，依法有权作出相应处置。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能总于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。