上诉人（原审原告）：郑某。

被上诉人（原审被告）：安平县人民政府。

被上诉人（原审被告）：衡水市人民政府。

2006年，郑某开始建设房屋一处。2006年6月12日，原安平县建设局针对郑某在建房屋作出《行政处罚事先告知书》，告知郑某所建平房因未办理任何手续，违反了《建筑法》第六十四条第一款的规定，拟对郑某作出立即停工，并处2万元罚款的行政处罚。郑某强行施工完成房屋建设后，一直作为“门面房”占有使用，至今未取得土地使用审批及规划许可等手续。2020年，安平县人民政府组织集中开展“三创四建”拆违工作。经孝仁村委会申请，安平县人民政府于2020年3月1日，强制拆除郑某所建房屋。郑某不服，向衡水市人民政府提出行政复议申请。衡水市人民政府于2020年12月5日作出衡政复决字〔2020〕69号行政复议决定，认为郑某房屋属于违法建筑，安平县人民政府予以拆除并无不妥，但是拆除行为违反法定程序，故确认安平县人民政府拆除行为违法。郑某不服，提起行政诉讼，请求确认：（1）安平县人民政府拆除郑某房屋的行政行为违法；（2）撤销衡水市人民政府衡政复决字〔2020〕69号行政复议决定。

河北省衡水市中级人民法院于2021年5月13日作出（2021）冀11行初1号行政判决书，确认安平县人民政府强制拆除行为违法，并驳回郑某其他诉讼请求。宣判后，郑某提起上诉。河北省高级人民法院于2021年9月30日作出（2021）冀行终721号行政判决书，撤销一审判决，撤销衡水市人民政府作出的衡政复决字〔2020〕69号行政复议决定，确认安平县人民政府强制拆除行为违法。

河北省衡水市中级人民法院经审理认为，案涉复议决定属于以违反法定程序为由确认原行政行为违法的行政复议决定，根据《行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第二十二条第三款规定，应视为行政复议机关维持原行政行为，故安平县人民政府和衡水市人民政府为共同被告。

根据《土地管理法》（2004年修正）第十一条第二款、第二十二条第三款、《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条第二款、《城市规划法》第二十九条、第三十一条规定、第三十二条、《建筑法》第二条、第七条第一款、第八条第一款、《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定可知，2006年，在城市规划区内的村庄进行非农业建设，要经县级以上人民政府及其城市规划主管部门、建设主管部门许可，并取得相关许可证件，才可开工建设。本案中，原安平县建设局已告知郑某建设行为违法，责令其立即停工。郑某未听劝阻强行施工，虽建设完成后一直使用，但至今该房屋及所使用土地均未获审批或许可，始终处于违法状态，故郑某所建房屋应属违法建筑。

根据《土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条、《行政强制法》第四十四条规定可知，违法占地由县级以上人民政府土地主管部门处理；违法建设由县级以上人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府处理；违法建筑需要强制拆除的，行政机关应先予以公告，告知当事人限期自行拆除。当事人放弃复议和诉讼权利，又不自行拆除的，行政机关才可以依照法定职权实施强制拆除。本案中，安平县人民政府未遵循上述程序规定实施强制拆除，属违反法定程序，应予撤销。但强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应确认违法。衡水市人民政府作为行政复议机关，在履行案件受理、答复通知、延期、中止等程序后作出案涉复议决定，符合法定程序。依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认安平县人民政府强制拆除行为违法；二、驳回郑某其他诉讼请求。

郑某不服一审判决，提起上诉主要称，郑某房屋系自建合法建筑，安平县人民政府认定郑某房屋为违法建筑没有证据。一审法院主动适用法律认定违法建筑，属于以司法权代替行政权。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。

河北省高级人民法院经审理认为，衡水市人民政府以违反法定程序为由确认安平县人民政府强制拆除行为违法，不属于改变原行政行为的情形，二者应为共同被告。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条、《行政强制法》第四十四条、《土地管理法》第七十七条第一款、第八十三条规定可知，认定违法建筑的法定主体不包括县级人民政府；违法建筑的拆除应由县级以上人民政府责成有关部门按照法定程序拆除或依法申请人民法院强制执行。本案中，安平县人民政府以郑某房屋属于违法建筑为由予以拆除，该强制拆除行为超越法定职权，违反法定程序。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，因强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认违法。衡水市人民政府作出的案涉复议决定，本质上属于对原行政行为的维持决定，其仅以程序违法为由确认安平县人民政府的强制拆除行为违法，认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。另外，人民法院依法对行政行为的合法性进行审查，是对行政行为的司法复审，故人民法院依法对行政机关认定事实是否清楚进行审查，而不能代替行政机关作出事实认定。在有权行政机关尚未对案涉建筑作出违法建筑的认定之前，人民法院不宜直接对违法建筑进行认定，否则有违合法性审查和司法谦抑原则。综上，郑某的上诉理由部分成立，依法予以支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决：维持一审判决第一项，即确认安平县人民政府强制拆除行为违法；撤销一审判决第二项，改判撤销衡水市人民政府2020年12月5日作出的衡政复决字〔2020〕69号行政复议决定。