《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。可见，责令改正行为与行政处罚行为虽然联系紧密，但责令改正是通过命令相对人履行其本应遵守的行政法上的义务，从而达到其行为从违法状态恢复到合法状态的目的，其直接目的是维护行政管理秩序，不同于行政处罚的制裁、惩戒目的。《中华人民共和国行政处罚法》第九条也未将责令改正纳入行政处罚种类。

委托代理人王庆英。

委托代理人周明明。

被上诉人（原审被告）如皋市综合行政执法局，住所地如皋市。

法定代表人黄某乙，局长。

应诉负责人袁某，副局长。

委托代理人缪某。

委托代理人苏某。

被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市。

法定代表人王某，市长。

委托代理人徐某，如皋市司法局工作人员。

上诉人黄某甲因诉被上诉人如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）责令改正及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2024）苏0691行初907号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，黄某甲系坐落于如皋市××街道××新村某源××幢××层的商业用房产权人，上述商业用房建筑面积为1447.26㎡，黄某甲用于经营酒店，约42间客房。上述商业用房位于××街道城镇开发边界范围内，其中一层为架空层。

2024年4月底，黄某甲准备在上述商业用房的楼顶平台安装水箱和太阳能。同年5月11日，如皋执法局接群众举报，黄某甲在如皋市××街道某源××幢××层商铺有涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。同日，如皋执法局进行现场勘查，发现黄某甲在顶层平台建设水箱底座用于楼下酒店供水，底座为钢筋笼结构，南北方向开凿2个底座槽，东西未开槽，南北约6米，东西约10米，预装2个水箱（5吨的冷水箱和7.5吨的热水箱），总体高度约2米，槽约30公分深。同时，现场还发现有多个水泥石墩子，每个水泥墩子大约是30cm*50cm。如皋执法局遂对黄某甲作出苏通皋城执改［2024］555号《责令改正通知书》（以下简称555号通知书），主要内容为：经查，你于2024年5月11日在如皋市××街道某源××号楼顶层平台，有未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，现责令你自收到本通知书之日起按下列要求改正：1.立即停止上述行为；2.三日内自行改正到位。黄某甲于同日签收555号通知书。5月16日，如皋执法局对现场进行复查，黄某甲已自行拆除××号楼顶层平台上的建设，钢筋笼等建筑材料均清除，楼顶做好防水后未再施工。5月24日，如皋执法局鉴于上述复查情况，决定对黄某甲的案涉建设行为不予立案。

5月15日，黄某甲向如皋市政府申请复议。如皋市政府于5月21日受理了复议申请，并通知如皋执法局书面答复。7月19日，因情况复杂，如皋市政府决定延长审查期限三十日。8月1日，如皋市政府组织黄某甲、如皋执法局进行听证，并制作听证笔录。8月19日，如皋市政府作出［2024］皋行复第112号行政复议决定书（以下简称112号复议决定），决定维持如皋执法局作出的555号答复书。8月28日，黄某甲向一审法院提起行政诉讼，请求撤销如皋执法局作出的555号通知书和如皋市政府作出的112号复议决定，判令如皋执法局赔偿施工费损失159992元。

一审法院认为，本案的争议焦点为：一、如皋执法局作出的555号通知书是否合法；二、如皋市政府作出的112号复议决定程序是否合法；三、黄某甲提出的要求如皋执法局赔偿施工费损失159992元的主张应否得到支持。

关于争议焦点一。首先，如皋执法局认定案涉楼顶平台建设为违法建设具有事实和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，建筑物的构造在规划主管部门作出规划许可时已经确定，在建设工程竣工后，业主擅自改建、加建建筑物和构筑物，均属于违法建设行为。本案中，黄某甲在其商业用房的楼顶平台开凿底座槽设置钢筋笼进行水泥浇筑前未取得建设工程规划许可证，如皋执法局认定为违法建设并无不当。

其次，如皋执法局作出的555号通知书程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。其中，“责令停止建设”针对的主要是正在进行中的违法建设行为，因为对于早已完工的历史建筑而言，作出责令停止建设的规定已无任何意义。本案中，如皋执法局进行现场勘查时，发现黄某甲正在组织实施违法建设，遂向黄某甲发出555号通知书，向黄某甲提示告知，符合上述规定。

再次，关于黄某甲提出的案涉建设行为不需要办理建设工程规划许可证的主张。如皋市政府制发的《市政府关于印发〈如皋市违法建设查处办法〉的通知》(皋政规［2021］3号）第十八条第一款第二项规定，按照现行城乡规划法律法规的规定，在住宅建筑外墙设置空调架、非落地遮阳(雨)檐篷、防盗窗、太阳能设备、锅盖式天线、配电箱、移动扶梯等设施；住宅小区内设置非落地遮阳(雨)檐篷、防盗窗应统一设置规格，符合市容标准，不得影响建筑物外立面整体效果的情形，暂不纳入城乡规划调整范围，不申领建设工程（含临时）规划许可证。本案中，黄某甲在其商业用房的楼顶平台开凿底座槽设置钢筋笼进行水泥浇筑的行为规模已经超过防水修缮、设备安装的范畴，且其房屋性质为商业，并非上述规定的住宅范围，故对黄某甲的主张不予支持。

关于争议焦点二。如皋市政府对于黄某甲的行政复议申请在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等程序，程序合法。

关于争议焦点三。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，如皋执法局不存在致黄某甲权益受损的违法行政行为，故黄某甲要求赔偿的主张缺乏事实和法律依据，依法不予支持。

综上，如皋执法局作出的555号通知书符合法律规定，112号复议决定也合法正确。黄某甲的诉讼请求不能成立，依法不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回黄某甲的诉讼请求。

黄某甲不服一审判决，提起上诉称，1.案涉水箱底座不属于构筑物，上诉人安装的太阳能设备属于如皋市政府制发的《市政府关于印发〈如皋市违法建设查处办法〉的通知》(皋政规［2021］3号）提及的“空调架、遮阳（雨檐）篷”等，通知中的住宅包括商用建筑和居住建筑，故上诉人安装的太阳能设备无须申请建设工程规划许可证。一审法院认为上述通知不适用本案，属认定事实不清，适用法律错误。2.如皋执法局未就案件事实进行充分调查，也未听取上诉人的陈述申辩意见，未举行听证即作出555号通知书，程序违法，依法应赔偿上诉人因此遭受的财产损失。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉求。

被上诉人如皋执法局辩称，1.上诉人在如皋市××街道某源××幢楼顶平台有涉嫌违法建设的行为，上诉人也在如皋执法局制作的现场检查笔录中签字确认。如皋执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款第二、三项规定，《江苏省行政程序条例》第一百零七条规定，责令上诉人停止违反城乡规划行为，告知整改要求，认定事实清楚，适用法律正确。2.责令改正是行政机关对涉嫌违法行为进行初步判断后，责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态的一种非行政处罚性质的行政措施，不属于行政处罚，无须遵守行政处罚的陈述申辩及听证程序规定。上诉人主张的财产损失与被诉行为无必然的因果关系，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人如皋市政府辩称，1.上诉人所有的某源××幢××层商业用房，不属于《市政府关于印发〈如皋市违法建设查处办法〉的通知》(皋政规［2021］3号）所指的住宅，上诉人未经许可在××街道某源××幢楼××层建造的案涉建筑物属于违法建筑。如皋执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》规定作出的555号通知书不是行政处罚决定，其目的只是告知当事人存在违法行为，无须遵循告知当事人陈述、申辩和听证权利等强制性要求。请求驳回上诉，维持原判。

本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。一般而言，构筑物是指不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，是为了特定用途而建造、虽不具备完整的供人使用的空间，但对生产生活等起着重要辅助作用。本案中，黄某甲在××街道某源××幢顶楼楼面开凿两条约30公分深、6米长的底座槽，建造钢筋笼底座，用于放置12.5吨水箱及太阳能，以实现储水、供水及加热等特定用途，属于应当依法办理建设工程规划许可证的构筑物范围。黄某甲未经批准即从事建设，如皋执法局认定其建设行为违法，定性准确，所作责令黄某甲立即停止建设、三日内自行改正到位的通知内容，符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。可见，责令改正行为与行政处罚行为虽然联系紧密，但责令改正是通过命令相对人履行其本应遵守的行政法上的义务，从而达到其行为从违法状态恢复到合法状态的目的，其直接目的是维护行政管理秩序，不同于行政处罚的制裁、惩戒目的。《中华人民共和国行政处罚法》第九条也未将责令改正纳入行政处罚种类。本案中，虽然如皋执法局未以笔录方式专门听取黄某甲的陈述申辩意见，但从如皋执法局在黄某甲及所在社区纪检干部、物业公司工作人员在场的情况下对施工现场进行拍照固定并制作的《现场检查笔录》载明，当事人黄某甲未取得建设工程规划许可证在××街道××新村某源××幢××层顶层平台已经开凿底座槽、放置钢筋笼和水泥墩，准备安装两只水箱和太阳能，水箱和底座总高度约为2米。上述内容表明，黄某甲在行政调查程序中告知如皋执法局后续的建设内容及最终用途。从黄某甲对《现场照片》《现场检查笔录》内容无异议并签字确认的行为看，黄某甲的程序参与权已得到充分保障，也清楚未取得建设工程许可证从事建设行为的法律后果，并在555号通知书作出后自行改正到位。黄某甲主张555号通知书程序违法的理由，本院不予支持。

黄某甲所有的位于××街道××新村某源××幢××层房屋为商用性质，其在××层平台增建构筑物、安装水箱及太阳能的行为，不属于如皋市政府制发的《市政府关于印发〈如皋市违法建设查处办法〉的通知》(皋政规［2021］3号）第十八条第一款第二项所称的“在住宅建筑外墙设置空调架、非落地遮阳(雨)檐篷、防盗窗、太阳能设备、锅盖式天线、配电箱、移动扶梯等设施”“暂不纳入城乡规划调整范围”的建设行为。黄某甲的建设行为不仅违反城市规划管理规范，其在楼顶放置的规格30cm*50cm的100个水泥墩更会对建筑物的安全带来极大隐患。黄某甲所称无须办理建设工程规划许可即可实施建设行为的理由，本院不予采信。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄某甲的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人黄某甲负担。

本判决为终审判决。