近年来，我国在“双碳”倡导下，以风电光伏为主力的新能源迎来井喷式发展。2023年1月19日，国务院新闻办主持召开《新时代的中国绿色发展》白皮书新闻发布会，会上披露，截至2022年底，全国风电、光伏发电装机均处于世界第一。随着我国光伏项目投资建设规模的持续增长，为了支持和规范光伏产业发展，在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）基础上，国家陆续出台了一系列光伏项目用地管理相关政策，确立了光伏项目特有的土地使用原则和土地使用规范。

我国光伏项目需要占用大量土地，还涉及农用地转用审批、土地征收审批等问题，占地性质复杂，因此，国家对光伏项目土地管理采取基本+特殊的用地原则。从基本角度看，光伏项目作为能源基础设施项目，与其他基础设施项目相同，需首要遵守《土地管理法》中的基本用地原则，即作为项目建设用地，原则上只能使用建设用地，不得使用农用地，同时严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在此基础上，考虑到光伏用地的特殊性，2023年3月28日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司发布《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发[2023]12号，以下简称“《通知》”）。该文件是光伏发电项目用地管理的政策基础，提出了分类管理的模式，并包含更为详细的管理要求。《通知》第二条明确规定：光伏用地依据不同类型实施分类管理！

首先，光伏项目可分为两类：方阵用地和配套设施用地。方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等，配套设施用地则包含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地（具体分类依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》）。其中，光伏方阵用地允许以租赁方式取得，用地单位可以通过与农村集体经济组织、当地乡镇政府或其他国有土地权利主体签署用地与补偿协议的方式合法使用土地，并报当地县级自然资源和林草主管部门备案。需要强调的是，光伏方阵区用地及时备案非常重要，备案后自然资源和林草主管部门会将方阵区用地范围作为单独图层标注，避免后续主管部门将光伏方阵区用地纳入违法用地范围。

另外，除获得土地的方式外，两种类型用地在开发、建设过程中，可能涉及对不同类型土地的占有和使用，对此，《通知》也有不同的规定：

对于光伏方阵用地：

(1)涉及农业用地：不得使用基本农田、基本草原、耕地，占用其他农用地的，应根据实际情况合理控制，节约用地，尽量避免对生态和农业生产造成不良影响。

(2)涉及林地：必须采取“林光互补”模式；可以使用的林地为“年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地”；不得使用的林地包括乔木林地、竹林地、Ⅰ级保护林地、东北内蒙古重点国有林区及不符合前述规定的灌木林地，并应避让天然林地。

(3)涉及草地：除基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求，并鼓励采用“草光互补”模式。

对于配套设施用地，应依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准且位于方阵内部和四周的，属于直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。

就光伏项目而言，违规用地的情形包括：在没有完成用地审批手续的情况下，占有耕地或林地建设光伏电站；在临时使用的林地上修建变电站、运行管理中心等永久性建筑。而光伏电站项目公司违规用地面临处罚包括：限期拆除非法占用建设的光伏建筑物及光伏设备、恢复土地原状，且可能并处一定的罚款。未经批准违法用地，不仅可能受到行政处罚，还可能遭遇民事侵权索赔，甚至承担刑事责任。